I OSK 2960/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J., H. K., T. K., E. K., W. J., Z. G., H. F., C. K., S. K., K. K., L. K., A. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1698/17 w sprawie ze skargi S. J., H. K., T. K., E. K., W. J., Z. G., H. F., C. K., S. K., K. K., L. K., A. K. i R. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 lutego 2018 r., II SA/Kr 1698/17, oddalił skargę S. J., H. K., T. K., E. K., W. J., Z. G., H. F., C. K., S. K., K. K., L. K., A. K. i R. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] października 2017 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 16579 m2 pół. w b. gm. kat. M. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismami z 13 marca 2000 r. M. K. i J. K. wystąpili do Starosty K. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Następnie pismami z 11 maja 2016 r. do niniejszego postępowania przystąpili H. F., K. K., L. K., W. J., T. K., H. K., E. K., C. K., Z. G., S. K., a pismem z 14 czerwca 2016 r. swój udział zgłosili A. K., R. K. i S. J. oraz pismem z 24 września 2016 r. do postępowania przystąpiła Gmina Miejska K. Decyzją z [...] października 2017 r., na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 16 i art. 17 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. oraz upoważnienia o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), Starosta orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców. Powołując się na treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. Starosta wskazał, że wnioskodawcy są spadkobiercami poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, natomiast wywłaszczenie przedmiotowej parceli na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji Starosta ustalił, że w ramach inwestycji zamiennych Dyrekcja Inwestycji Miejskich I w K. wystąpiła o wywłaszczenie m.in. przedmiotowej nieruchomości celem realizacji na jej terenie obiektów wojskowych – w zamian za przekazane grunty wojskowe na terenie K. Przedmiotowa nieruchomość, zlokalizowana na terenach tzw. P. w b. gm. kat. M., znalazła się w obszarze przeznaczonym pod plac ćwiczeń, dla którego wydana została decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1965 r., oznaczona nr. [...]. Jak natomiast wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana pod ww. inwestycję, a tym samym nie stała się ona zbędna na cel jej wywłaszczenia, w rozumieniu przepisów art. 137 ust. 1 u.g.n., w związku z czym Starosta orzekł o odmowie jej zwrotu na rzecz wnioskodawców. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący. Decyzją z [...] października 2017 r. Wojewoda Małopolski (dalej jako: "Wojewoda") utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została wywłaszczona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (dalej jako: "Prezydium WRN") z [...] lutego 1969 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem znajdzie do niej wprost zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. Wojewoda podał, że z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione osoby, tj. spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli, co potwierdzają znajdujące się w aktach stosowne dokumenty. Wojewoda wskazał, że legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W tym kontekście Wojewoda podkreślił, że w wyroku TK z 13 marca 2014 r. stwierdzono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 i art. 137 u.g.n. obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności precyzyjne określenie celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie w drodze dostępnych środków dowodowych ustalenie czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości lub jej części zaistniała przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że w decyzji wywłaszczeniowej z [...] lutego 1969 r. wskazano, że objęte nią nieruchomości "są niezbędne na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...].04.1965 r., wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.". Ponadto w celu zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe terenów zlokalizowanych na terenie miasta K., zajętych wówczas przez wojsko, ustalono dla poszczególnych obiektów wojskowych lokalizacje zamienne. W zamian za przekazanie władzom cywilnym terenów wojskowych, władze miejskie zaproponowały lokalizację nowych terenów dla potrzeb wojska, obejmującą m.in. ok. 52 ha terenu istniejącego wówczas placu ćwiczeń na tzw. "P." (będących już w dyspozycji wojska) oraz ok. 178 ha terenów w granicach administracyjnych K. i powiatu k. Z uwagi na fakt, że teren "P." nie zabezpieczał w całości potrzeb wojska, przewidziano zlokalizowanie inwestycji zamiennych na cele magazynowe w rejonie miejscowości M. na terenie o powierzchni ok. 30 ha, dla której wydana została z kolei decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium WRN z [...] sierpnia 1965 r. znak: [...]. Zgodnie ze sporządzonym i zatwierdzonym 28 września 1964 r. Programem Inwestycji Zamiennych w Garnizonie K. teren, na którym lokalizowano nowe obiekty wojskowe, "w środkowej części stanowi własność Skarbu Państwa (...) a w pozostałej części jest własnością prywatną przy pojedynczej zabudowie". Na obszarze tym planowano zlokalizowanie placu ćwiczeń, zespołu strzelnic i obiektów kubaturowych. Zgodnie z treścią pisma z 20 kwietnia 1964 r. nr [...], nawiązując do ustaleń Komisji Ministerstwa Obrony Narodowej i Prezydium WRN w sprawie lokalizacji obiektów wojskowych na terenie m. K., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury tegoż Prezydium poinformował MON o ustaleniu lokalizacji zamiennych za poszczególne obiekty wojskowe przekazywane miastu – w tym za plac ćwiczeń w M., magazyn w forcie w M. oraz strzelnice w P. i W. – teren w rejonie istniejącego placu ćwiczeń na "P.". Wojewoda wyjaśnił ponadto, że zgodnie z załącznikiem graficznym do lokalizacji szczegółowej, na terenie tym przewidywano do realizacji ośrodek zurbanizowany, ośrodek szkolenia artyleryjskiego, "autodrom", czołgowisko, rejon zespołu strzelnic i zaplecza. Z kolei przedmiotowa parcela wchodziła w części północnej we fragment ośrodka szkolenia artyleryjskiego, a w części południowej stanowić miała strefę rozdzielającą ośrodek zurbanizowany od ośrodka szkolenia artyleryjskiego w ramach ww. placu ćwiczeń wojskowych. Decyzją z [...] grudnia 1968 r. znak: [...] Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium WRN zezwolił wnioskodawcy wywłaszczenia, tj. Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. (za zgodą Ministra Gospodarki Komunalnej) na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonych w b. gm. kat. M. i B., wśród których znalazła się również przedmiotowa parcela. Z kolei decyzją Prezydium WRN z [...] kwietnia 1969 r. nr [...] zmieniono za zgodą stron decyzję z [...] kwietnia 1965 r. o lokalizacji szczegółowej w ten sposób, że prawa przyznane Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. decyzją zmienianą przeszły na Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w K., a całość terenu objętego tą decyzją użytkować miało Wojsko Polskie. W ocenie Wojewody z powyższych ustaleń wynika, że inwestycja planowana na m.in. przedmiotowej nieruchomości od początku miała zostać zainicjowana przez jednostkę cywilną (Dyrekcję Inwestycji Miejskich I w K.), lecz ostatecznie ukończony w wyniku tego obiekt miał być użytkowany przez jednostkę wojskową – w ramach realizacji tzw. budownictwa zamiennego – za tereny wojskowe położone w K., przekazane na cele mieszkalne. Zdaniem Wojewody zmiana podmiotowa w przypadku decyzji lokalizacyjnej ww. inwestycji nie spowodowała zmiany celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nie pociągała za sobą zmian w samej inwestycji zatwierdzonej decyzją lokalizacyjną. Wojewoda wyjaśnił również, że przy doprecyzowywaniu ogólnie określonego celu wywłaszczenia należy uwzględniać cały kontekst związany z pozyskiwaniem gruntów na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego, w tym wszelką dostępną dokumentację dotyczącą tej inwestycji. Ponadto, już w samej decyzji wywłaszczeniowej wskazano wprost, że objęte nią nieruchomości "są niezbędne na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...].04.1965 r., wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.", co jednoznacznie przesądza, iż to w ww. dokumencie lokalizacyjnym należy w pierwszej kolejności szukać wskazówek co do konkretnego celu wywłaszczenia przedmiotowej parceli. Z kolei postanowienia tej decyzji oraz jej załącznika graficznego korespondują w sposób logiczny i spójny z treścią pozostałej, powołanej wcześniej dokumentacji. Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że poczynione ustalenia prowadzą do wniosku o osiągnięciu celu i tym samym brak było podstaw do orzeczenia o zwrocie na rzecz wnioskodawców części działki nr [...], obr. M., jedn. ewid. W., w granicach wywłaszczonej parceli. Wojewoda stanął na stanowisku, że z materiałów archiwalnych pozyskanych przez organ I instancji wynika, że obiekty wojskowe na terenie "P." w M. wykonano w okresie od 10 sierpnia 1969 r. do 30 kwietnia 1971 r. i do 2001 r. teren ten był wykorzystywany przez wojsko. Świadczy o tym również kserokopia dokumentacji sporządzonej przez płk. dypl. w st. spocz. S. B., która zawiera wykaz obiektów zrealizowanych w ramach urządzania placu ćwiczeń wojskowych na terenie "P." oraz wykonany przez ww. osobę wraz z ppłk. mgr. inż. w st. spocz. A. M. załącznik graficzny przedstawiający umiejscowienie poszczególnych elementów tego placu ćwiczeń – "wg danych z lat 1964-1982". Pozyskane materiały w sposób jednoznaczny wskazują na wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z dokumentacji związanej z procesem wywłaszczeniowym. W kontekście zgromadzonej dokumentacji organ odwoławczy stwierdził, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został w przeszłości osiągnięty, a zatem nie można obecnie uznać części przedmiotowej działki za zbędną na ten cel, pomimo że aktualnie jest ona inaczej użytkowana. Zgodnie bowiem z jednolitym w tym zakresie stanowiskiem sądów administracyjnych, nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia, gdy po wywłaszczeniu została ona zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z tym celem, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że nietrafne są zarzuty dowolnej oceny materiału dowodowego i poczynienia wadliwych ustaleń faktycznych w odniesieniu do przedmiotowej parceli. Sąd I instancji podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyraźnie wskazuje, że w trakcie oględzin stwierdzono istnienie w terenie obiektów służących do szkolenia kadr wojskowych z dokładnym ich wymienieniem, jednak istnienia tego typu obiektów nie stwierdzono w zachodniej części poligonu "P.", w której zlokalizowana jest przedmiotowa parcela, gdyż część tego terenu w planie realizacyjnym inwestycji była przeznaczona dla ćwiczeń wojskowych w ramach ośrodka szkolenia artyleryjskiego. Z udziałem geodety zlokalizowano teren parceli w czasie oględzin w dniu 15 marca 2017 r. oraz stwierdzono, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi nierówny teren porośnięty niekoszoną trawą oraz drzewami i krzewami, sprawiając wrażenie niezagospodarowanego. Z kolei ustalenia organu I instancji co do sposobu wykorzystania przedmiotowej parceli w przeszłości potwierdzają, że nigdy nie została ona zabudowana obiektami kubaturowymi czy innymi trwałymi. W ocenie Sądu I instancji organy dokonując ustaleń w zakresie sposobu użytkowania miały na uwadze kwestie dotyczące poligonu w ogólności, jak i w szczególności przedmiotowej parceli. Sąd I instancji wskazał, że organy dokonały ustaleń w kierunku, w jakim zmierza skarga, to jest, że obszar przedmiotowej parceli nigdy nie został zabudowany. Jednocześnie w decyzjach wyjaśniono, że było to związane z charakterem tej części poligonu. Natomiast kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustaleń faktycznych jest ustalenie organów, że przedmiotowa działka, jakkolwiek niezabudowana, stanowiła część zachodnią obiektu poligonowego P., a konkretnie część Placu Ćwiczeń Taktycznych, wykorzystywanego do taktycznego szkolenia pododdziałów, w skład którego wchodził ośrodek zurbanizowany, autodrom i ośrodek szkolenia artyleryjskiego. Sąd I instancji podkreślił, że istota sprawy zawiera się w ustaleniu, że od czasu przygotowania i przystąpienia do programu realizacji inwestycji zamiennych z 28 września 1964 r., przez wniosek o wywłaszczenie dotyczący oprócz przedmiotowej nieruchomości całego kompleksu nieruchomości, przez szereg decyzji wywłaszczeniowych dotyczących tego kompleksu, a kończąc na sposobie zagospodarowania poligonu jako całości, przedmiotowa parcela stanowiła integralną część wspomnianego kompleksu, nie stanowiąc elementu położonego na obrzeżach, ale bez wątpienia w głębi kompleksu. Nie sposób również kwestionować opracowania przedstawicieli wojska, które było powoływane także w innych sprawach dotyczących "P.", a z którego wynika, że wspomniany ośrodek szkolenia artyleryjskiego obejmujący przedmiotową nieruchomość stanowił tzw. Rejon obrony batalionu, zlokalizowany między Rejonem ćwiczeń w lesie a placem ćwiczeń art. strzelań do celów zakrytych. Wobec tego nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że poczynione przez organy bezbłędne ustalenia wskazują, że przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie, przynajmniej do roku 1999, a więc do czasu przekazania części terenu poligonu Agencji Mienia Wojskowego, przedmiotowa nieruchomość była częścią większego kompleksu wojskowego wykorzystywanego do utrzymania zdolności bojowej wojska, funkcjonując w jej obszarze jako plac ćwiczeń bez obiektów specjalnych. Należy przy tym zauważyć, że przedmiotowe opracowanie mapowe przyjęto do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego Ośrodka Dokumentowania Budownictwa Wojskowego w K. za numerem [...], co wynika z adnotacji w formie pieczęci na opracowaniu Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. z 4 grudnia 2014 r., a zatem dokument ten ma walor dokumentu urzędowego. Sąd I instancji stwierdził, że analiza treści decyzji Wojewody wskazuje, że organ ten powołał w uzasadnieniu decyzji dowody, które stanowiły podstawę ustaleń i wskazał, jakie wnioski z nich wyciąga. Okoliczność, że organ odwoławczy doszedł do takiego samego przekonania co do istoty sprawy, jak organ I instancji, a jego ustalenia były identyczne jak ustalenia Starosty, nie może być przedmiotem zarzutu dotyczącego braku własnych ustaleń czy powielenia ustaleń organu, czy wreszcie naruszenia zasady dwuinstancyjności. Nie ulega także wątpliwości, że organ odwoławczy przy konstruowaniu uzasadnienia, podzielając wnioski i ustalenia organu kontrolowanego, może odwoływać się do jego ustaleń, przyjmując je za własne. Z zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ II instancji we własnym zakresie ustalał stan faktyczny i bazował na własnej ocenie dowodów, co przeczy zarzutom prezentowanym w skardze. Ponadto, Sąd I instancji nie dopatrzył się braku koniecznych elementów w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, w szczególności decyzja zawiera obszerne ustosunkowanie się do zarzutów stron zaprezentowanych w odwołaniu. W ocenie Sądu I instancji nie bez znaczenia jest, że decyzja wywłaszczeniowa w niniejszej sprawie została wydana w 1969 r., a zatem niemal pół wieku temu. Około 28 lat dzieli wydanie tej decyzji od wejścia w życie u.g.n., która sformułowała przesłankę zwrotu nieruchomości w postaci jej zbędności na cel wskazany w wywłaszczeniu. Ta okoliczność jest niezwykle istotna w sprawie. Należy bowiem mieć na względzie trafny pogląd sformułowany w orzecznictwie, że: "Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej" (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13). Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu (...) – tak wyrok NSA z 25 maja 2016 r. I OSK 1966/14. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie cel ujęty w decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości z [...] lutego 1969 r. jako "budownictwo" nie wyjaśnia zgoła nic. Nie sposób bowiem z samej sentencji decyzji wyczytać, o jaki rodzaj budownictwa chodzi oraz dla kogo lub czego ma ono być przeznaczone. Na podstawie decyzji można równie zasadnie dowodzić, że chodziłoby o budowę magazynów, domów, jak i parkingu czy umocnionych okopów, dróg czy linii kolejowej. Innymi słowy, cel wywłaszczenia wskazuje tutaj na pewien obszar działania (ingerencji twórczej) człowieka, bez określenia, czemu lub komu ma służyć i na czym polegać. Wobec czego nie sposób prawidłowo zidentyfikować celu wywłaszczenia bez sięgnięcia do dokumentów poprzedzających lub współczesnych z decyzją o wywłaszczeniu. Pierwszym z takich dokumentów jest decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1965 r., do której wprost odsyła decyzja o wywłaszczeniu. W uzasadnieniu bowiem decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że nieruchomości są niezbędne na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej. Z kolei ta ostatnia decyzja ustaliła lokalizację terenów wojskowych, zgodnie z załącznikiem, do którego odsyłała, a który obejmował bez wątpliwości teren przedmiotowej działki. Z kolei osadzenie w kontekście historycznym obu dokumentów nakazuje przypomnieć, że zamysłem całej operacji związanej z wywłaszczeniem tej i sąsiednich nieruchomości było pozyskanie od wojska terenów pod budownictwo w mieście K., a w zamian przeznaczenie dla wojska terenów zamiennych na jego potrzeby. W tym celu w 1964 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych K. Miasto I z ramienia Prezydium Rady Narodowej m. K. została wyznaczona na inwestora terenów zamiennych dla Wojska Polskiego na P. w zamian za tereny na M. i P. o czym poinformowała służby wojskowe w dniu 3 lipca 1964 r. W następnym kroku Dowódca Warszawskiego Okręgu Wojskowego zatwierdził w dniu 28 września 1964 r. tzw. Program inwestycji zamiennych, który zawierał opis terenów proponowanych przez władze miejskie K. dla potrzeb wojska z wykonaniem na nich inwestycji zamiennych, w zamian za przekazywanie władzom cywilnym terenów wojskowych. Zdaniem Sądu I instancji już tylko z tego łatwo wywnioskować, że owe inwestycje zamienne, skoro miały zastąpić dotychczas funkcjonujące, musiały być podobnego charakteru. Wedle bowiem Programu proponowano do oddania przez Wojsko terenu Fortu B. i placu ćwiczeń M., a także strzelnicy na P. i W. oraz terenu magazynów B., a zatem terenów zarówno zabudowanych budynkami, jak i terenów do ćwiczeń. Wniosek ten wprost potwierdza pismo Prezydium Rady Narodowej z 20 kwietnia 1964 r. do MON, z którego wynika, że Prezydium ustaliło lokalizację zamienną dla placu ćwiczeń w M., Strzelnicy w P. i W. w postaci terenu w rejonie istniejącego placu ćwiczeń na P. (zespół strzelnic skomasowany). Charakteryzując tereny zamienne Program podkreślał, że warunkiem jest m.in. wywłaszczenie gruntów prywatnych, w tym z terenów Pasternika około 90 ha. Co jednak najważniejsze, Program określał wprost inwestycje zaplanowane na Pasterniku: plac ćwiczeń, zespół strzelnic, obiekty kubaturowe. Wobec tego prawidłowy jest wniosek organów, że celem wywłaszczenia przedmiotowej parceli była budowa poligonu wojskowego pod nazwą "P.", a wspomniana parcela stanowić miała fragment placu ćwiczeń wojskowych. Sąd I instancji przytoczył również ustalenie organu, że z analizy mapy katastralnej, na której zaznaczono granicę lokalizacji szczegółowej nr [...] obejmującą obszar wojskowy na terenie tzw. "P." wynika, że przedmiotowa parcela stanowić miała fragment placu ćwiczeń wojskowych, w części północnej zajęty pod ośrodek szkolenia artyleryjskiego, a w części południowej jako strefa rozdzielająca ośrodek zurbanizowany od ośrodka szkolenia artyleryjskiego. Logiczną konsekwencją zarysowanego stanu rzeczy była decyzja Prezydium WRN z [...] kwietnia 1969 r. zmieniająca, za zgodą stron, decyzję o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1965 r. i z [...] sierpnia 1965 r., wydane na rzecz i w imię Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. Decyzja ta nie modyfikowała ani przedmiotu ani zakresu zamierzeń określonych zmienionymi decyzjami lokalizacyjnymi; wynikało z niej jedynie, że prawa z rzeczonych decyzji przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w K. Nie miała ona wpływu na określenie celu wywłaszczenia. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu I instancji, organy słusznie uznały, że cel wywłaszczenia parceli należało ustalić na podstawie dokumentów oraz decyzji zawartych w aktach administracyjnych, a wydanych w okresie poprzedzającym wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z 14 lutego 2012 r., I SA/Wa 1873/11 oraz w wyrokach NSA z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1842/15 i z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2625/16. Natomiast w wyroku NSA z 21 lutego 2008 r., I OSK 180/07, który można odnieść wprost do niniejszej sprawy, wskazano, że "w sytuacji gdy cel wywłaszczenia określony jest w decyzji za pomocą określeń ogólnych, to dla prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia należy przyjąć takie same kryteria, jak przy dokonywaniu ustaleń niezbędności w postępowaniu wywłaszczeniowym (tak T. Woś, "Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot" Wyd. Stow. Notariuszy RP Poznań, Kluczbork 1995, str. 167 i nast.,T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczanych nieruchomości" Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004, str. 209 i nast). Należy wówczas przeprowadzić analizę przeznaczenia gruntu w oparciu o dokumentację poprzedzającą wydanie decyzji wywłaszczeniowej, w szczególności o treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, przeznaczeniu gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z koniecznością ustalenia celu wywłaszczenia powstaje także problem zmiany i modyfikacji celu wywłaszczenia. Ugruntowany w doktrynie oraz orzecznictwie NSA jest pogląd, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od jego modyfikacji. Najogólniej określając za zmianę celu uznaje się jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, modyfikacja zaś tego celu to modyfikacja inwestycji nie zmieniająca charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie. O zmianie celu można mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. Bez wątpienia celem wywłaszczenia było urządzenie obiektu wojskowego – poligonu dla potrzeb Wojska Polskiego. (...) W ocenie składu orzekającego nie ma wątpliwości, iż na poligon składa się nie tylko teren faktycznych ćwiczeń, ale cały kompleks budynków i infrastruktury oraz terenów z nim związanych. Brak wybudowania na spornej parceli obiektów wojskowych nie może być podstawą do uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia, ponieważ sposób jej zagospodarowania należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu "P.", z uwzględnieniem obowiązku istnienia terenu ochronnego, oraz koniecznością posiadania terenu niezabudowanego, służącego do celów szkoleniowych wojska polegających na prowadzeniu ćwiczeń spadochronowych, jazdy samochodami, oraz ćwiczeń strzeleckich. Bez takich obszarów obiekt poligonowy nie mógłby spełniać swoich funkcji , zatem istnienie takiego obszaru jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania celu wywłaszczenia - placu ćwiczeń zabezpieczającego szkolenia wojsk". W zakresie zarzutów dotyczących oceny przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia (art. 137 u.g.n.), Sąd I instancji podkreślił, że kluczowym jest tutaj ustalenie, czy określony powyżej cel wywłaszczenia – budowa poligonu wojskowego, placu ćwiczeń, w szczególności w ramach ośrodka szkolenia artyleryjskiego – został zrealizowany w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Realizacja celu rozpatrywana jest w kontekście zagospodarowania wywłaszczonych terenów, w tym działki skarżących, w ramach tworzonego kompleksu wojskowego, jako jego część. Prawdą jest bowiem, że wywłaszczano konkretną nieruchomość, co do której rozpatrywana jest teraz sprawa o zwrot. Jednak z drugiej strony poza decyzją o wywłaszczeniu, wszystkie dokumenty dotyczą zbiorczo całego obszaru składającego się z wielu nieruchomości, a to z uwagi na fakt, że w wyniku zamiany z Miastem K. Wojsko Polskie miało otrzymać większy obszar jako plac ćwiczeń na Pasterniku. Przykładem niech będzie tutaj decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, z której uzasadnienia wynika, że udzielono jej z uwagi na konieczność realizacji zadań o szczególnym znaczeniu, co potwierdzać miała uchwała nr [...] KERM z [...] lipca 1968 r. w sprawie wprowadzenia do planu inwestycyjnego na rok 1968 realizacji przedmiotowej inwestycji. Zezwolenie to obejmowało 106 nieruchomości (w tym przedmiotową). Skoro zatem celem wywłaszczenia była realizacja poligonu wojskowego – placu ćwiczeń, to realizacja tego celu musi być rozpatrywana w kontekście całości przedsięwzięcia, o ile jego ramy objęły przedmiotową nieruchomość, a tak jest, co wynika z ustaleń faktycznych. Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia organów wskazują na fakt istnienia protokołu zdawczo-odbiorczego środka trwałego z 31 lipca 1971 r. co do obiektów zamiennych – budowa nr [...] na P., gdzie zaznaczono, że zgodnie z dokumentacją roboty wykonano i odebrano. Ponadto fakt realizacji inwestycji dokumentuje protokół zdawczo-odbiorczy z 5 maja 1971 r. nr [...] wraz z załącznikami, rozliczenie zadania inwestycyjnego oraz oświadczenie Działu Kontroli i Odbioru Budów DIM w K. Wskazane materiały dokumentują czynności związane z odbiorem zrealizowanej inwestycji "Obiekty zamienne na P.". Z treści przywołanego protokołu zdawczo-odbiorczego bezpośrednio wynika, że w okresie od dnia 10 sierpnia 1969 r. do dnia 30 kwietnia 1971 r. wykonano obiekty wojskowe na terenie tzw. Pasternika na zlecenie Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. i przekazano użytkownikowi – Komendzie Garnizonowej w K. Ponadto z zestawienia wykonanego przez płk S. B. wynika, że rozpoczęcie budowy rejonu batalionu (pkt 20 na mapie k. 339) obejmującego przedmiotową nieruchomość miało miejsce od 1968 r., a jego rozbudowa trwała w latach 1978 do 1982. Warto zauważyć, że rozpoczęcie realizacji poligonu na wywłaszczonych terenach, w tym na terenie przedmiotowej działki, w 1968 r. (a więc nawet jeszcze przed formalnym wywłaszczeniem) nie budzi wątpliwości w świetle faktu, że w 1968 r. Prezydium WRN w K. wydało decyzję o zezwoleniu inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w tym przedmiotowej parceli. Ponadto przywołany wcześniej protokół odbioru z maja 1971 r. wskazuje na zakończenie zasadniczych prac w 1971 r. Obiekt poligonu obejmujący przedmiotową nieruchomość zaznaczony jest na mapie uaktualnionej w latach 80-tych w skali 1:5000, jak i na mapce poglądowej kompleksu wojskowego P. Sposób wykorzystania terenu, w tym zwłaszcza zachodniej części poligonu został szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, ze zwróceniem uwagi, że służył taktycznemu ćwiczeniu pododdziałów, gdzie w celu bezpieczeństwa nie wznoszono trwałych elementów budownictwa. Ustalono także, że poligon (wraz z częścią obejmującą przedmiotową działkę) był wykorzystywany do utrzymania zdolności bojowej wojska do 1999 r. W tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia (zasadniczo do 1971 r.; później miała miejsce ewentualna rozbudowa). Skoro zatem plac ćwiczeń na Pasterniku został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości bezspornie przed wejściem w życie przepisów u.g.n., a także przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie, to w świetle treści art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wyroku TK z 13 marca 2014 r., P/38/11, Sąd I instancji stwierdził, że brak podstaw do uznania nieruchomości objętej żądaniem zwrotu za zbędną na cel wywłaszczenia. Zaś zarzuty o braku zabudowy na spornym terenie nie mogą mieć znaczenia w świetle okoliczności, że przedmiotowa działka była częścią większego kompleksu wojskowego i nie można jej rozpatrywać tak w oderwaniu od celu i przeznaczenia całego kompleksu, jak i przeznaczenia jego składowej – placu ćwiczeń, którego była elementem. Słuszne jest zatem stanowisko organów, że brak wybudowania na spornej parceli obiektów wojskowych nie może być podstawą uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia, ponieważ sposób jej zagospodarowania należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu "P.", z uwzględnieniem konieczności istnienia obszaru stanowiącego teren niezabudowany, służącego celom szkoleniowym wojska. W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze wywłaszczenie na cele budowy całego poligonu P., urządzenie w jego obszarze niezabudowanego placu ćwiczeń, jako części innych zabudowanych rozmaitymi budowlami specjalnymi terenów, mieści się w tak rozumianym celu wywłaszczenia. Jednak nawet przy przyjęciu innego poglądu, można co najwyżej uznać, że miała miejsce modyfikacja tego celu, bez jego zmiany, ponieważ zachowana została całkowicie funkcja terenu wywłaszczonego jako obiektu wojskowego – placu ćwiczeń. Sąd I instancji wyjaśnił również, że sądy administracyjne, m.in. w następujących orzeczeniach: w wyroku NSA z 28 marca 2012 r., I OSK 563/11, z 28 marca 2012 r., I OSK 564/11, z 28 marca 2012 r., I OSK 566/11, z 28 marca 2012 r., I OSK 587/11, z 28 marca 2012 r., I OSK 670/11, z 28 marca 2012 r., I OSK 671/11, oraz w wyroku WSA w Krakowie z 29 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1245/10 wyraźnie podniosły, że cel decyzji wywłaszczeniowych dot. obszaru tzw. "Pasternika", określony w nich jako "budownictwo" nie został na wywłaszczonych gruntach zrealizowany, a co za tym idzie spadkobiercom ich pierwotnych właścicieli przysługuje zwrot nieruchomości. Zaznaczenia jednakże wymaga, że wszystkie wskazane wyroki dotyczą podobnego wzajem, ale odmiennego od rozpoznawanej obecnie sprawy stanu faktycznego. We wszystkich tych stanach faktycznych decyzje wywłaszczeniowe, wskazując na ogólny cel wywłaszczenia jako budownictwo, odnosiły się w uzasadnieniu do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] sierpnia 1965 r., która wspominała o magazynach na terenie położonym w M., oznaczonym na załączonym planie. Stąd też cel wywłaszczenia związany z odesłaniem do decyzji lokalizacyjnej nr [...] identyfikowano jako budowę magazynów wojskowych. Podkreślenia wymaga, że decyzja lokalizacyjna nr [...] dotyczyła innego terenu, a mianowicie terenu w M., a nie na P. W stanach faktycznych, których dotyczyły przedmiotowe wyroki, następnie doszło do niedozwolonej (bez stosownej decyzji) zmiany celu wywłaszczenia, przeznaczając nieruchomości na cele określone w decyzji lokalizacyjnej nr [...]. Stąd też sądy stały na stanowisku, że budowa magazynów wojskowych była czymś innym niż urządzenie placu ćwiczeń. Odmienność tych sytuacji faktycznych dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2008 r., I OSK 1725/07, w sprawie o zbliżonym do niniejszej stanie faktycznym, w którym NSA wskazał na konieczność odmiennej oceny prawnej, w powiązaniu z danym stanem faktyczny. W szczególności wskazano, że poglądy wyrażone w wyrokach NSA I OSK 491/07 i I OSK 1503/07 (zbieżne do powołanych przez skarżących) nie pozostają w opozycji do rozpoznawanej sprawy; w sprawach tych bowiem ustalono, że doszło do zmiany celu wywłaszczenia po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. NSA wskazał natomiast, że stan faktyczny i prawny w rozpoznawanej przezeń sprawie jest porównywalny ze sprawami zakończonymi wyrokami NSA z 21 lutego 2008 r., I OSK 180/07 oraz z 6 listopada 2008 r., I OSK 1503/07, w których także przedmiotem sporu były położone w pobliżu tereny wywłaszczone pod plac ćwiczeń dla Wojska Polskiego. Jak już wspominano, zbliżony stan faktyczny miał również miejsce w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Krakowie z 24 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 1718/14. Odnosząc się do kwestii związanej z faktem braku obecnego wykorzystywania przez wojsko przedmiotowego terenu Sąd I instancji wskazał, że ta okoliczność, a więc fakt przekazania terenu przez wojsko, dokonany w 1999 r., wiele lat po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie ma żadnego znaczenia dla oceny przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia. Stanowi o tym ugruntowana w tej mierze wykładnia doktrynalna i orzecznictwo. Jak to wskazał NSA w wyroku z 5 marca 2015 r., I OSK 1584/13: "Nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości". Z kolei w wyroku NSA z 5 lipca 2016 r. I OSK 610/15, wskazano, że "Konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia powinna być odmowa zwrotu nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy jednoczesnym ustaleniu, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 8 stycznia 2016 r., I OSK 935/14: "Konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu". W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 137 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: - cel precyzyjnie określony w decyzji o wywłaszczeniu (w przedmiotowym stanie faktycznym "budownictwo") można poddać daleko idącej interpretacji skutkującej wyprowadzeniem całkowicie odmiennego celu, sprzecznego de facto z celem powołanym w decyzji wywłaszczeniowej, w efekcie czego Sąd I instancji przyjął, iż cel określony jako "budownictwo" został zrealizowany poprzez samo włączenie wywłaszczonej parceli do placu ćwiczeń wojskowych przy jednoczesnym braku wzniesienia na niej jakichkolwiek obiektów, czy budynków, - przy określaniu celu wywłaszczenia dopuszczalne jest całkowite pominięcie literalnej treści decyzji wywłaszczeniowej, na rzecz innych dokumentów, w tym przede wszystkim decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1965 r. oraz Programu Inwestycji Zamiennych zatwierdzonego przez Dowódcę Warszawskiego Okręgu Wojskowego dnia [...] września 1964 r., co w efekcie daje możliwość ustalenia celu wywłaszczenia wyłącznie "na podstawie dokumentów oraz decyzji zawartych w aktach administracyjnych, a wydanych w okresie poprzedzającym wydanie decyzji wywłaszczeniowej" (s. 21 zaskarżonego wyroku); 2. art. 137 ust. 2 u.g.n. przez jego niezastosowanie przy jednoczesnym przyjęciu, że zawnioskowana do zwrotu parcela stanowiła część tworzonego kompleksu wojskowego, na który składała się duża liczba wywłaszczonych nieruchomości, z których część została zabudowana (m.in. tory kolejowe, podziemne magazyny, obiekty do ćwiczeń strzelniczych), a co za tym idzie został na nich zrealizowany cel wywłaszczenia, a część pozostała niezabudowana (zachodnia część "Pasternika", w tym przedmiotowa parcela), a co za tym idzie nie został na nich zrealizowany cel wywłaszczenia; 3. art. 136 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykorzystanie nieruchomości na cel inny niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu nie rodzi obowiązku jej zwrotu, w sytuacji gdy spełniony jest cel wywłaszczenia, odmienny od celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, lecz dający się wyinterpretować z treści innych dokumentów, podczas gdy taka możliwość nie wynika z treści ustawy; 4. art. 104 § 1 i 2 k.p.a., przez ich błędną wykładnię, a to uznanie, że treść decyzji o lokalizacja szczegółowej winna stanowić o rzeczywistym celu wywłaszczenia przedmiotowej parceli, podczas gdy wskazany akt administracyjny ma charakter ogólny i został wydany w zakresie, nieokreślonej – w chwili jego wydania – liczby wywłaszczonych nieruchomości, podczas gdy cel wywłaszczenia przedmiotowej parceli winien być ustalony w oparciu o akt indywidualny, dotyczący wyłącznie konkretnej, zawnioskowanej do zwrotu parceli, tj. w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że cel wywłaszczenia określony został w treści decyzji wywłaszczeniowej jako "budownictwo". Interpretacja pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia była przedmiotem szeregu orzeczeń NSA, w których wskazano m.in., że "Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n." (wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/2011), a także, że "Jeżeli cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej nie jest zrealizowany ściśle, nieruchomość trzeba zwrócić. Nieruchomość może być wywłaszczona tylko na konkretny cel interpretowany bardzo ściśle" (wyrok NSA I OSK 1482/2006). Co istotne, WSA w Krakowie, w wyroku z 29 lutego 2008 r., II SA/Kr 1220/2007, wskazał, że przy wykładni celu wywłaszczenia określonego jako budownictwo "należy najprościej stwierdzić, że budownictwo to budowanie obiektów budowlanych, podobnie jak prawo budowlane określa budowę jako wykonywanie obiektu budowlanego". Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że ustalając czy w niniejszej sprawie został spełniony cel wywłaszczenia, kierować się należy treścią decyzji wywłaszczeniowej oraz ustalić, czy rozumiany ściśle cel określony jako "budownictwo" został spełniony na konkretnej, zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dokonał tymczasem daleko idącej, niedopuszczalnej, wykładni pojęć zbędności i celu wywłaszczenia, uznając, że "rzeczywistym celem wywłaszczenia" przedmiotowej nieruchomości była budowa poligonu wojskowego – placu ćwiczeń, a co za tym idzie fakt niezabudowania przedmiotowej nieruchomości nie stanowi o braku zrealizowania na niej celu wywłaszczenia, skoro została ona włączona do poligonu. Powyższe stanowisko Sądu I instancji stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 136 i 137 u.g.n., z których wynika, że zwrócona pierwotnym właścicielom może być nieruchomość, na której nie został zrealizowany "cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Całkowite pominięcie przez Sąd I instancji treści decyzji wywłaszczeniowej na rzecz rozmaitych dokumentów, z których zdaniem Sądu I instancji wynika "rzeczywisty cel wywłaszczenia", uznać należy za rażąco niewłaściwe. Sąd I instancji przyznał bowiem na s. 21 uzasadnienia wyroku, że przy ustalaniu celu wywłaszczenia całkowicie pominął treść decyzji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie podkreślili również, że niniejsze postępowanie toczy się w przedmiocie zwrotu konkretnej nieruchomości, w zakresie której wydany został indywidualny akt administracyjny – decyzja z [...] lutego 1969 r., która miała charakter jednostronnego oświadczenia woli organu administracji publicznej, określającego sytuację prawną konkretnie wskazanych adresatów (pierwotnych właścicieli nieruchomości) w indywidualnie oznaczonej sprawie (przedmiotowa parcela), a co za tym idzie cechowała się tzw. podwójną konkretnością. Powyższych cech nie można przypisać tymczasem aktom administracyjnym, na których treści Sąd I instancji oparł ustalenie "rzeczywistego celu wywłaszczenia". Decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1965 r. oraz Program Inwestycji Zamiennych z [...] września 1964 r. pozbawione są bowiem konkretności i co istotne dotyczą dużej ilości nieruchomości oraz ustalają, w zakresie tych nieruchomości, okoliczności o charakterze ogólnym. Skoro więc w niniejszym stanie faktycznym funkcjonują akty o charakterze ogólnym oraz akt o charakterze konkretnym i indywidualnym, to nie może być wątpliwości, że w pierwszej kolejności winno się oprzeć na treści aktu indywidualnego, bowiem dotyczy on konkretnej rozpatrywanej sprawy. Należy zatem dojść do wniosku, że z decyzji o lokalizacji szczegółowej oraz z Programu Inwestycji Zamiennych wynika, iż na terenie tzw. "P." powstać miał poligon wojskowy. Ogólne założenia wskazanych aktów zostały następnie doprecyzowywane przez wydawanie indywidualnych decyzji administracyjnych w przedmiocie wywłaszczenia poszczególnych nieruchomości, w których treści wskazywano cel wywłaszczenia, mający zastosowanie do konkretnej, wywłaszczanej danym aktem nieruchomości – w niniejszym przypadku "budownictwo". Z powyższego wynika więc, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzić należy rozumowanie odwrotnego do rozumowania Sądu I instancji, a co za tym idzie ustalić, iż właściwym celem wywłaszczenia przedmiotowej parceli było budownictwo (rozumiane jako "wznoszenie obiektów budowlanych"), co uzupełnić należy o treści ogólnych aktów, z których wynika, iż budownictwo to miało mieć charakter wojskowy. Przedmiotowa parcela została więc wywłaszczona celem włączenia jej do poligonu wojskowego i wzniesieniu właśnie na niej budowli wojskowych. Skarżący kasacyjnie podkreślili również, że faktem jest, iż cel wskazany w decyzji nie został doprecyzowany przez określenie przedmiotu budowy, jednakże argument którym posłużył się Sąd I instancji mógłby być zasadny wyłącznie wówczas, gdyby na wywłaszczonej nieruchomości została wzniesiona jakaś budowla, a skarżący staliby na stanowisku, że celem wywłaszczenia było wzniesienie budowli odmiennej. Tymczasem nie ma żadnych wątpliwości, że na wywłaszczonej nieruchomości nie wzniesiono żadnej budowli i do dnia dzisiejszego stanowi ona grunt porośnięty trawą i krzewami. Oczywistym jest, że na wywłaszczonej nieruchomości nie powstały żadne z powołanych przez Sąd I instancji obiektów, a co za tym idzie nie sposób argumentować, iż cel określony jako "budownictwo" jest nieprecyzyjny, skoro rozstrzygając niniejszą sprawę brak jest potrzeby ustalania jakie konkretnie budynki miały na wywłaszczonej nieruchomości powstać. Istotne jest natomiast, że żadne budynki nie zostały nigdy wzniesione. Ponadto, skarżący kasacyjnie nie zgodzili się z argumentem Sądu I instancji, że na ich niekorzyść przemawia okoliczność, iż decyzja wywłaszczeniowa wydana została niemal pół wieku temu, a co za tym idzie określony wówczas cel wywłaszczenia może być w chwili obecnej uszczegóławiany, bowiem w dniu wydawania decyzji obowiązywały niższe standardy prawne niż obecnie. Powyższe stanowisko godzi w zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.). Nie sposób bowiem stwierdzić a priori, że przy wydawaniu w niniejszej sprawie decyzji wywłaszczeniowej, Prezydium WRN działało bez zachowania standardów prawnych, a co więcej nawet jeśli tak było, to okoliczność ta powinna tym bardziej przemawiać na korzyść skarżących. Zgodnie bowiem z art. 21 Konstytucji RP, wywłaszczenie stanowi wyjątek od zasady ochrony własności, a co za tym dokonywane winno być wyjątkowo, w określonych ustawą przypadkach i z zachowaniem koniecznych procedur. Podobne uregulowanie istniało w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w oparciu o którą dokonano wywłaszczenia w niniejszej sprawie. Skoro więc, zdaniem Sądu I instancji, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w wyniku naruszenia norm prawnych i przy niskich standardach prawnych, to powyższa okoliczność powinna tym bardziej przemawiać za ustaleniem spełnienia przesłanek jej zwrotu. Niezgodne z zasadą praworządności działanie władzy publicznej winno bowiem być odczytywane na korzyść stron postępowania administracyjnego. Co więcej, decyzja wywłaszczeniowa posiada walor prawomocności i ostateczności, a co za tym idzie za niedopuszczalne uznać należy czynienie jakichkolwiek interpretacji jej treści prowadzących do wniosków de facto z nią sprzecznych. Skoro z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została na cel "budownictwa", to nieuprawnionym było ustalenie przez Sąd I instancji, iż cel wywłaszczenia został spełniony pomimo niewzniesienia na wywłaszczonej nieruchomości jakichkolwiek budynków ("brak budownictwa"). W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: "uCOVID-19"), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę. W związku z brakiem nadesłania oświadczeń o wyrażeniu zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym przez wszystkie strony postępowania zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r. sprawę skierowano na rozprawę. Zarządzeniem z 19 października 2020 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na § 1 pkt 1 Zarządzenia Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020 r. nr 39 odwołał posiedzenie jawne w przedmiotowej sprawie i skierował na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto strony pouczono, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Pisemne stanowisko w sprawie zajął uczestnik postepowania S. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. (następca prawny S. Spółka Akcyjna), wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy jedynie art. 151 p.p.s.a. i sprowadza się do tezy o jego niewłaściwym zastosowaniu. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego, sprowadzający się do wskazania przepisu regulującego samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151, lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. mógłby ewentualnie zostać skutecznie podniesiony, gdyby Sąd I instancji ustalił wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniami prawa, o jakich mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. i mimo tego decyzji tej nie uchylił lub nie stwierdził jej nieważności, ale skargę oddalił. Taka sytuacja w sprawie jednak nie ma miejsca. W konsekwencji zasadność zastosowania art. 151 p.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jednocześnie brak innych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania oznacza, że w sprawie nie został zakwestionowany stan faktyczny ustalony przez organy i przyjęty przez Sąd I instancji. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie uzasadniają uchylenia wyroku Sądu I instancji. Nie jest w ogóle zrozumiały zarzut naruszenia art. 137 ust. 2 u.g.n. przez jego niezastosowanie. Przepis ten przewiduje zwrot części nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, których nie objęto zarzutami skargi kasacyjnej, nie potwierdzają, aby taki stan rzeczy w sprawie zaistniał. Przepis art. 137 ust. 2 u.g.n. odnosi się w sposób jasny do stanu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, próba jego stosowania w niniejszej sprawie w oparciu o argumentację przedstawioną w zarzucie nie znajduje żadnego uzasadnienia ani faktycznego, ani prawnego. Wyroki sądów administracyjnych wydane w sprawach dotyczących zwrotu gruntów wywłaszczonych pod teren przedmiotowych obiektów wojskowych potwierdzają, że wywłaszczony duży zespół nieruchomości został zagospodarowany w zróżnicowany sposób. Jednocześnie jednak sądy administracyjne zwracają w tych wyrokach uwagę, różnicując w konsekwencji swoje rozstrzygnięcia, że już na etapie wywłaszczenia przeznaczenie poszczególnych gruntów było zróżnicowane, zgodnie z różnymi decyzjami o lokalizacji szczegółowej. Wyroki te zostały przez Sąd I instancji wymienione i omówione. To, że na rozległym terenie kompleksu wojskowego zostały przewidziane do realizacji oraz zrealizowane obiekty kubaturowe nie stanowi podstawy do stawiania tezy, że to na tych terenach doszło do realizacji celu wywłaszczenia pod postacią "budownictwa", zaś działka skarżących podlega zwrotowi jako część wywłaszczonego terenu, na którym taki cel nie został zrealizowany. Przepis art. 137 ust. 2 u.g.n. odnosi się nie do "części wywłaszczonych nieruchomości" lecz do "części wywłaszczonej nieruchomości". Zgłoszony zarzut naruszenia art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. nie dotyczy przepisu prawa materialnego, lecz przepisu postępowania. W sprawie nie było kwestionowane, że wywłaszczenie nastąpiło w formie decyzji administracyjnej. Decyzja ta nie była przy tym przedmiotem kontroli w sprawie. Stawiając tezę, że decyzja o wywłaszczeniu jest wyłącznym i rozstrzygającym źródłem identyfikującym cel wywłaszczenia należało wykazać – w oparciu o przepisy prawa materialnego regulującego wywłaszczenie w dacie jego orzeczenia – że w dacie wydania decyzji istniał obowiązek precyzyjnej i bezpośredniej identyfikacji celu wywłaszczenia w jej sentencji. Takiego odniesienia do przepisów będących podstawą wywłaszczenia nie przedstawiono, zarzut w postawionej postaci nie poddaje się rzeczowej weryfikacji. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wskazanie na cel "budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1965 r." zawarte jest w decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, i ta okoliczność stanowiła dla Sądu I instancji argument wskazujący na konieczność uwzględnienia również treści decyzji lokalizacyjnej. W tych okolicznościach nie można stwierdzić, że cel wywłaszczenia nie został ustalony w oparciu o decyzję. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Przepis ten wprowadza zakaz dla dysponenta wywłaszczonej nieruchomości, dotyczący jej użycia na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przedmiotem regulacji w art. 136 ust. 1 u.g.n. nie jest zatem sposób ustalania celu wywłaszczenia. Uzasadnienie tego zarzutu nie odnosi się przy tym do kwestii związanych z wykładnią. Zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania naruszonych przez Sąd i instancji dyrektyw interpretacyjnych i podania prawidłowego rozumienia przepisu. Wykładnia to czynności mające na celu ustalenie znaczenia i zakresu wyrażeń tekstu prawnego, ustalenie rozumienia tego tekstu (treści zawartego w nim nakazu, zakazu lub innego skutku prawnego), przeprowadzane z użyciem różnych dyrektyw, wskazujących na argumenty relewantne dla procesu interpretacji. Argumentów tego rodzaju uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera. Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. nie był przy tym przedmiotem czynności interpretacyjnych Sądu I instancji, nie był też podstawą wydanych w sprawie decyzji, stanowił ją przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. Sąd I instancji bynajmniej nie przyjął, że wykorzystanie nieruchomości na cel inny niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, nie rodzi obowiązku zwrotu. Obowiązek zwrotu nie jest jednak regulowany art. 136 ust. 1 u.g.n. Nie jest końcowo zasadny zarzut dotyczący art. 137 ust. 1 u.g.n. Jakkolwiek nominalnie dotyczy on błędnej wykładni, to z uzasadnienia należy wnosić, że skarżącym chodzi raczej o niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w okolicznościach faktycznych sprawy, związanych z tym, że decyzja wywłaszczeniowa orzekała o wywłaszczeniu "na cele budownictwa". Jest to kluczowy problem podniesiony w skardze kasacyjnej, jaki sposób zagospodarowania terenu odpowiada realizacji celu pod postacią "budownictwa". Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie jest to określenie precyzyjne, nie określa, co miałoby na wywłaszczanym gruncie konkretnie powstać. Poziom precyzji ulega jednak znaczącemu podwyższeniu, jeżeli uwzględni się uzasadnienie decyzji, wskazujące na budownictwo zgodnie z określoną decyzją o lokalizacji szczegółowej [...]. Są to ustalenia czynione w oparciu o decyzję i nie można ich uznać za dowolne. Decyzja o lokalizacji szczegółowej ustala zaś lokalizację terenów wojskowych zgodnie z załącznikiem, obejmującym przedmiotowa działkę. Na załączniku tym działka ta leży częściowo w terenie oznaczonym jako Ośrodek Szkolenia Artyleryjskiego, odrębny od terenów oznaczonych jako Ośrodek Zurbanizowany, a częściowo w terenie rozdzielającym oba te Ośrodki, wchodzącym w skład placu ćwiczeń wojskowych. Nie zakwestionowano ustaleń faktycznych, że na terenach tych ostatecznie powstał poligon wojskowy o zróżnicowanym sposobie zagospodarowania, a od momentu ustalania lokalizacji szczegółowej przedmiotowa działka przeznaczona była pod taki właśnie cel. Budownictwo na cele wojskowe nie może być w kontekście charakteru realizowanej inwestycji sprowadzane wyłącznie do realizacji zabudowy kubaturowej, budynków. Będzie budownictwem także wykonanie zorganizowanego i zaplanowanego kompleksu o zróżnicowanym sposobie zagospodarowania poszczególnych fragmentów terenu. Nie podważono ustaleń faktycznych, że taki zróżnicowany kompleks faktycznie powstał i funkcjonował, zaś przedmiotowa działka znajdowała się w jego centrum. Nie podważają trafności stanowiska Sądu I instancji argumenty przytoczone w skardze kasacyjnej w ślad za wyrokiem NSA z 28 marca 2012 r., sygn. I OSK 566/11. Argumentami tymi nie można posługiwać się, pozbawiając je kontekstu, w jakim zostały sformułowane. W rzeczywistości w sprawie I OSK 566/11 Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował pogląd tożsamy z wyrażonym w sprawie niniejszej, ustalenie celu wywłaszczenia zostało przeprowadzone z uwzględnieniem ustaleń przyjętych w decyzji o lokalizacji szczegółowej, do jakiej odwołanie znajdowało się w decyzji wywłaszczeniowej. To właśnie decyzja o lokalizacji szczegółowej wskazywała na realizację magazynów, które nie powstały. Kwestia sporna sprowadzała się do tego, czy w decyzji wywłaszczeniowej powołana została prawidłowa decyzja o lokalizacji szczegółowej, skarżący kasacyjnie wskazywał, że w tym zakresie doszło do wskazania decyzji niewłaściwej, dotyczącej innego terenu, wobec czego domagał się ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia nie znajduje uzasadnienia, a wskazania zawarte w decyzji wywłaszczeniowej i powołanej w niej decyzji o lokalizacji szczegółowej nie skłaniają do czynienia dalszych ustaleń w tym zakresie. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki określone w tym przepisie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Rozpoznanie sprawy, zgodnie z kolejnością wpływu skargi kasacyjnej, jest konieczne, zaś stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 jest okolicznością notoryjną, podobnie jak to, że źródłem zakażenia i zagrożenia są osobiste kontakty w szczególności w zamkniętych pomieszczeniach, natomiast rozpoznanie sprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, ze względów technicznych nie jest możliwe.