II OSK 220/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 944/09 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z siedzibą w Siedlcach z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia schroniska dla zwierząt i skreślenia z rejestru podmiotów nadzorowanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z siedzibą w Siedlcach na rzecz Fundacji [...] w W. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2009 r., VII SA/Wa 944/09 oddalił skargę Fundacji [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia schroniska dla zwierząt i skreślenia z rejestru podmiotów nadzorowanych. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342) oraz § 1, § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5, 7, 8 ust. 2 pkt 2, § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, podmiot prowadzący działalność nadzorowaną obowiązany jest spełniać wymagania weterynaryjne określone dla danego rodzaju i zakresu prowadzonej działalności. Wymagania weterynaryjne dla prowadzenia przedmiotowej działalności określają przepisy przywołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Każdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną, zobligowany jest do spełniania wymagań lokalizacyjnych, zdrowotnych, higienicznych, sanitarnych zawartych w w/w rozporządzeniu. Stosownie do art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy, gdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną nie zastosuje się do nakazu lub zakazu określonego w decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1-3, powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję zakazującą prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreśla podmiot z rejestru. W niniejszej sprawie, podczas wcześniejszych kontroli schroniska przeprowadzonych w dniach: 24 września 2007 r., 8 lutego 2008 r., 23 czerwca 2008 r., 24 listopada 2008 r., zostały stwierdzone liczne nieprawidłowości, a kontrola z 17 marca 2009 r. potwierdziła, że schronisko nie spełnia wymagań weterynaryjnych określonych w rozporządzeniu. Stwierdzono, że strona nie zastosowała się do wszystkich nakazów określonych w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Warszawie z [...] marca 2008 r., dotyczących: 1) utwardzenia terenu schroniska, 2) zlokalizowania schroniska w miejscu oddalonym, co najmniej 150 m od siedzib ludzkich, 3) wyodrębnienia pomieszczenia przeznaczonego do wykonywania zabiegów leczniczych i chirurgicznych, izolowania zwierząt chorych lub podejrzanych o chorobę, przechowywania produktów leczniczych i chirurgicznych, celów socjalnych, wydawania zwierząt, 4) wyposażenia schroniska w chłodnię przeznaczoną do czasowego przechowywania zwłok zwierząt, 5) wykonania z materiałów łatwych do mycia i dezynfekcji: ścian, podłóg, drzwi i pomieszczeń w boksach dla zwierząt. Ponadto, kontrola z 17 marca 2009 r. wykazała dodatkowe uchybienia, polegające na: braku w schronisku wyodrębnionego pomieszczenia do utrzymywania samic z oseskami oraz młodych oddzielonych od matek, braku danych dotyczących kwarantanny w prowadzonym wykazie zwierząt przebywających w schronisku, a także wykonywaniu szczepień psów przeciwko wściekliźnie rzadziej niż 12 miesięcy od dnia ostatniego szczepienia. Jednocześnie organ odwoławczy prawidłowo ocenił rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji jako nieprecyzyjne, w związku z nieokreśleniem lokalizacji miejsca prowadzonej działalności nadzorowanej oraz weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego strony. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze wskazano, że organ nie był zobowiązany do wyznaczenia stronie dodatkowego terminu do usunięcia nieprawidłowości określonych w decyzji z [...] marca 2008 r., ponieważ strona otrzymała decyzję w dniu wydania w/w rozstrzygnięcia, a zatem termin 3 miesięcy wyznaczony tą decyzją upłynął [...] czerwca 2008 r. Kontrola została przeprowadzona 23 czerwca 2008 r., a więc po upływie terminu wskazanego w decyzji. Ponadto, ustalenia kontroli z 17 marca 2009 r. wykazały, że liczne uchybienia nie zostały usunięte. Nie jest również zasadna argumentacja strony skarżącej, że lokalizacja schroniska jest zgodna z przepisami prawa, gdyż znajduje się ono w odległości mniejszej niż 150 m od siedzib ludzkich z uwagi na wzniesienie lokali mieszkalnych w chwili, gdy schronisko już funkcjonowało. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Fundacji, iż wymóg lokalizacji schroniska w odległości, co najmniej 150 m od siedzib ludzkich dotyczy sytuacji, w której takie schronisko dopiero powstaje. Wymóg ten, określony w § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, dotyczy wszystkich podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną w przedmiotowym zakresie, a więc zarówno już funkcjonujących, jak i nowopowstałych. Wskazano, że powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję o nadaniu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego po otrzymaniu zgłoszenia zamiaru prowadzenia przez podmiot działalności nadzorowanej, stosownie do art. 5 ust. 9 w/w ustawy. A zatem, przy wydawaniu decyzji wpisującej schronisko dla zwierząt do rejestru podmiotów nadzorowanych, powiatowy lekarz weterynarii nie przesądza o spełnieniu wymagań weterynaryjnych. Odnosząc się natomiast do kwestii utwardzenia terenu, należy zauważyć, że kontrola przeprowadzona 17 marca 2009 r. potwierdziła nieprawidłowości w zakresie utwardzenia terenu, na którym zlokalizowane jest schronisko oraz w zakresie podłóg w boksach, wykonanych z materiałów trudnych do mycia i odkażania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Fundacji [...] w W., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych zarzucając Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd I instancji dokonał dowolnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która to ocena nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny niepełnej, tj. z pominięciem wyjaśnień skarżącej zawartych w skardze oraz w zastrzeżeniach do protokołu w odniesieniu do utwardzenia terenu, posiadania wyodrębnionych pomieszczeń do wykonywania zabiegów leczniczych i chirurgicznych, czy też pieca do spalania zwłok oraz chłodni do czasowego przechowywania zwłok, - art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, przez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że skarżąca nie zastosowała się do nakazu określonego w decyzji nr [...] wydanej [...] marca 2008 r. w sytuacji, gdy organ administracji nie dotrzymał wyznaczonego terminu i skarżąca była pozbawiona możliwości usunięcia uchybień w wyznaczonym przez organ trzymiesięcznym terminie; - art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, przez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że skarżąca nie zastosowała się do nakazu określonego w decyzji z [...] marca 2008 r. w sytuacji, gdy do dnia kontroli sprawdzającej z 23 czerwca 2008 r. nie minął jeszcze wyznaczony przez organ 3 miesięczny okres, który winien być liczony od dnia uprawomocnienia się decyzji tj. 27 marca 2008 r., nie zaś od dnia [...] marca 2008 r.; a także 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.), poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustaleń zawartych w decyzji organu administracyjnego II instancji, tj. stwierdzenia, że schronisko skarżącej nie spełnia wymogów wynikających z ustawy z 11 marca 2004 r. o oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 czerwca 2004 r. przede wszystkim w odniesieniu do utwardzenia terenu, posiadania wyodrębnionych pomieszczeń do wykonywania zabiegów leczniczych i chirurgicznych, pieca do spalania zwłok oraz chłodni do czasowego przechowywania zwłok.; termin do usunięcia spostrzeżonych uchybień był zachowany a kolejna kontrola schroniska nie była przedwczesna; wydanie zaskarżonej decyzji z [...] marca 2009 r. było prawidłowe w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istniała decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2007 r.; - art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja organu administracyjnego II instancji naruszała wskazane powyżej przepisy prawa materialnego, a także a) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienia faktycznego i prawnego, wskazania dowodów, na których organ się oparł wydając zaskarżoną decyzję oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, b) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania, wydanie oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania poprzez wpisanie skarżącej do rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, a następnie jej skreślenie, c) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w toku prowadzonego postępowania na okoliczność właściwego stanu utwardzenia powierzchni schroniska, w sytuacji gdy brak jest definicji pojęcia utwardzonego terenu, d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istniała decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2007 r., która mogłaby być usunięta co najwyżej w trybie 156 § l pkt 2 k.p.a. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, e) sprzeczność poczynionych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż schronisko prowadzone przez skarżącą nie spełnia wymagań np. w odniesieniu do utwardzenia terenu, posiadania wyodrębnionych pomieszczeń do wykonywania zabiegów leczniczych i chirurgicznych, pieca do spalania zwłok oraz chłodni do czasowego przechowywania zwłok. - art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej schematycznej, bez wskazania konkretnej wykładni, którą zastosowano oraz nieodniesienia się do każdego z zarzutów skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oczywistym więc jest, że sądy te badają prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, zatem kontrola ta nie może nosić znamion dowolnej czy też niepełnej. W tym przypadku taka sytuacja miała miejsce, nadto Sąd I instancji błędnie przyjął, że nie miało miejsca naruszenie prawa materialnego i dokonał błędnej oceny stanu faktycznego. Ocena dokonana przez Sąd jest dowolna, bowiem pominięto zarzuty skarżącej zawarte w skardze oraz wyjaśnienia w zastrzeżeniach do protokołu w odniesieniu do utwardzenia terenu, posiadania wyodrębnionych pomieszczeń do wykonywania zabiegów leczniczych i chirurgicznych, czy też pieca do spalania zwłok oraz chłodni do czasowego przechowywania zwłok. Skarżąca wyjaśniła, że zwierzęta przebywające w schronisku pozostają pod opieką klinik weterynaryjnych i nie są leczone na jego terenie. Na terenie schroniska nie zdarzają się również zgony zwierząt, które mają miejsce wyłącznie w klinikach. Stąd też brak jest potrzeby posiadania pieca do spalania zwłok. Dodatkowo Sąd nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał stanowisko skarżącej w przedmiocie lokalizacji schroniska w odległości co najmniej 150 m od siedzib ludzkich za nieprawidłowe. Jedynie stwierdził lakonicznie, że wymóg lokalizacji schroniska w odległości, co najmniej 150 m od siedzib ludzkich dotyczy wszystkich podmiotów zarówno już funkcjonujących, jak i nowopowstałych. Taki pogląd nie przystaje w żaden sposób do intencji ustawodawcy przy tworzeniu tego wymogu oraz narusza zasadę praw nabytych. Ponadto zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 8 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Sąd I instancji błędnie uznał, że skarżąca nie zastosowała się do nakazu określonego w decyzji nr [...] w sytuacji, gdy organ administracji nie dotrzymał wyznaczonego terminu 3 miesięcznego. Do dnia kontroli sprawdzającej 23 czerwca 2008 r. nie minął jeszcze wyznaczony przez organ 3 miesięczny okres, który winien być liczony od dnia uprawomocnienia się decyzji, tj. 27 marca 2008 r., a nie od [...] marca 2008 r. W tych okolicznościach skarżąca była pozbawiona możliwości usunięcia uchybień w wyznaczonym trzymiesięcznym terminie. Skoro przepis nie precyzuje, od kiedy należy liczyć termin do usunięcia uchybień, to należy przyjąć, iż liczy się go od uprawomocnienia się decyzji. Sąd I instancji dokonał schematycznej oceny prawnej stanu faktycznego bez wskazania w uzasadnieniu konkretnej wykładni, którą zastosowano. Podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy nie oznacza, by stan sprawy został przedstawiony ze skrótami, lukami w rozumowaniu albo sprzecznościami w argumentacji (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2006 r., II FSK 1126/05). Powyższe uchybienia doprowadziły zdaniem skarżącej do przyjęcia wadliwej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Sąd błędnie stwierdził, że schronisko skarżącej nie spełnia wymogów wynikających z ustawy z 11 marca 2004 r. oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 czerwca 2004 r. przede wszystkim w odniesieniu do wskazanych wyżej okoliczności utwardzenia terenu, posiadania wyodrębnionych pomieszczeń do wykonywania zabiegów leczniczych i chirurgicznych, pieca do spalania zwłok oraz chłodni do czasowego przechowywania zwłok. Organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt (...) w sytuacji, gdy decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. mogła być usunięta z obrotu prawnego co najwyżej w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia. W związku z tym, błędem było wydanie kolejnej decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy organ powinien ewentualnie skorzystać z trybu określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja wydana w tej sprawie, będąc aktem wadliwym, do czasu stwierdzenia jej nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe. Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, oddalając skargę w całości w sytuacji naruszenia przez organ administracji prawa materialnego oraz procesowego. Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył również art. 107 § 1 i 3 k.p.a. bowiem nie wskazał podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Taka sytuacja miała miejsce bowiem organ I Instancji najpierw wydał decyzję o wpisaniu skarżącej do rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, a następnie wydał zaskarżoną decyzję o jej skreśleniu. Przy czym organ, przy wydawaniu decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2007 r., posiadał wszystkie informacje w zakresie warunków, w jakich będzie funkcjonować schronisko (art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt ...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do każdego z zarzutów skargi, w szczególności do zarzutu zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz naruszenia wskazanych zasad postępowania administracyjnego. Sąd nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń, czy też tylko do przytoczenia wszystkich zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. W związku z tym, ocena Sądu nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń czy też tylko do przytoczenia wszystkich zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2009 r., II FSK 288/08, a także wyroki NSA z 13 lutego 2008 r., I FSK 195/07, Lex nr 464095, z 29 stycznia 2008 r., I FSK 142/07, Lex nr 462963, z 18 września 2007 r., I FSK 1206/06, Lex nr 65407 i z 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06, Lex nr 362061). W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szeroko polemizując z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Klasyczne uzasadnienie wyroku składa się z trzech części: a) tzw. części historycznej, b) wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i c) wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Par. 4 nie wymienia bezpośrednio części uzasadnienia wymienionej pod lit. b), niemniej jednak należy przyjąć, że mieści się ona w sformułowaniu "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy". Należy przez to ostatnie sformułowanie rozumieć zarówno zwięzły opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i przedstawienie stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez sąd. W tym kierunku poszło też orzecznictwo sądowe – por. np. wyr. NSA z 2 lutego 2006 r., I OSK 404/05, LEX nr 194028, czy też wyr. NSA z 24 maja 2006 r., II FSK 923/05, "Jurysdykcja Podatkowa" 2007, nr 1, s. 86. Jeszcze dobitniej zostało to stwierdzone w wyr. NSA z 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9, gdzie uznano, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1). Napisanie uzasadnienia zawsze wymaga dołożenia należytej staranności. Jak bowiem trafnie zauważył NSA, uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym. Ma ono dać rękojmię, że sąd będzie starannie zastanawiał się nad rozstrzygnięciem; ma umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne; ma służyć w razie wątpliwości ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także przekonaniu stron, co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia – uchwała składu 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., I FPS 3/06. Sąd administracyjny dokonuje tych ustaleń na podstawie akt sprawy, tak sądowych, jak i administracyjnych (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli akta administracyjne są niepełne, to Sąd I instancji powinien zarządzić ich skompletowanie, ponieważ w przeciwnym razie nie jest w stanie dokonać ani zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, ani też sformułować prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie dopełnił obowiązku skompletowania administracyjnych akt sprawy, mimo że brakuje w nim szeregu istotnych dokumentów, przede wszystkim protokołów z kontroli schroniska przeprowadzonych w dniach: 24 września 2007 r., 8 lutego 2008 r., 23 czerwca 2008 r., 24 listopada 2008 r., a w szczególności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Warszawie z [...] marca 2008 r., nr [...]. Pomimo tego, Sąd formułuje ocenę prawną w odniesieniu do prawidłowości przeprowadzenia kontroli wykonania nakazów płynących z tej decyzji, co stanowi podstawową przesłankę warunkującą wydanie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy uniemożliwiono sądowi wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne, albowiem wszystkie oceny zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy uznać przynajmniej za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.