II SA/Bk 232/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia[...] stycznia 2022r. Wójt Gminy W. po rozpatrzeniu po raz drugi wniosku J. G. z 26 kwietnia 2021r. o przyznanie pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku, po raz kolejny odmówił przyznania pomocy. Po raz pierwszy organ odmówił przyznania wnioskowanej pomocy decyzją z dnia [...] maja 2021r. uznając, że dochód wnioskodawcy przekroczył kryterium dochodowe, które wynosiło 1051, 50 złotych przy dochodzie strony ustalonym na kwotę 1187,15 złotych. Ustalając dochód wnioskodawcy organ doliczył do dochodu otrzymaną pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19. Pierwotna decyzja Wójta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] czerwca 2021r. J. G. wywiódł skargę do sądu administracyjnego na wyżej opisaną decyzję. Wyrokiem WSA w Białymstoku z 28 października 2021r. wydanym pod sygn. II SA/Bk 572/21 decyzje organów obu instancji zostały uchylone. Sąd stwierdził nieprawidłowość wyliczenia dochodu strony opartego na błędnym doliczeniu do dochodu jednorazowego świadczenia z pomocy dla rolników dotkniętych kryzysem związanym z COVID–19 w wysokości 5759 złotych. Sąd wskazał na treść art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że do dochodu strony nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego i przesądził, że pomoc finansowa dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19 jest takim jednorazowym pieniężnym świadczeniem socjalnym. Jednocześnie sąd stwierdził, ze decyzja o przyznaniu albo odmowie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku jest decyzją uznaniową a spełnienie kryterium dochodowego nie jest jedyną przesłanką przyznania zasiłku celowego. Po ponownym rozpoznaniu wniosku strony Wójt Gminy W. po raz kolejny odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu decyzji odmownej organ stwierdził, ze dochód strony z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku wyniósł 707,23 złotych i nie przekroczył kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania pomocy w formie świadczenia pienieżnego na zakup posiłku zgodnie z uchwałą Nr 140 Rady Ministrów z 15 października 2018r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 oraz uchwałą Rady Gminy W. z [...] stycznia 2019r. nr [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłków w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Tym niemniej organ odmówił przyznania wnioskowanej pomocy albowiem uznał, że przyznanie tej pomocy byłoby niesłuszne w okolicznościach sprawy. Organ zwrócił uwagę na następujące kwestie. Stwierdził, że strona jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie wykluczającym możliwości zapewnienia sobie posiłków. Skarżący porusza się o własnych siłach i nie wymaga pomocy osób trzecich. Jest w stanie prowadzić gospodarstwo rolne nastawione na hodowlę byków. Niepełnosprawność strony nie czyni go niezdolnym do pracy o czym świadczy brak przyznanej renty chorobowej. Osoby w gorszym stanie zdrowia posiadające inne problemy zdrowotne niż zgłaszane przez wnioskodawcę bóle kręgosłupa i zwyrodnienie stawów, same w swoim zakresie zapewniają i przygotowują posiłki. Nie odmawiają też, jak wnioskodawca, pomocy w formie produktów żywnościowych. Organ podkreślił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Podkreślił, że skarżący otrzymał w grudniu 2020r znaczną pomoc finansową z ARMiR dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19. Pomoc tę mógł przeznaczyć na zakup żywności. Złożony w styczniu 2021r. wniosek o pomoc finansową ze stwierdzeniem, że nie ma środków do życia wskazuje, że strona nieracjonalnie dysponuje środkami finansowymi i próbuje z pomocy społecznej uczynić stałe źródło dochodu. Organ przypominał, że do budżetu domowego strony w styczniu wpłynęło kolejne 2134,54 złotych z ARMiR oraz, że skarżący hoduje bydło ze sprzedaży którego też osiąga dochód. Organ I instancji wskazał na cele pomocy społecznej, uznaniowość jej przyznawania i zaakcentował, że rozmiar pomocy jest warunkowany nie tylko potrzebami strony ale także możliwościami finansowymi organu. Nadmienił, że zgodnie z zasadą pomocniczości, która jest fundamentalną zasadą pomocy społecznej, na której opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej, Państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać jednostki możliwości wyboru i autonomii i odwołał się do samodzielności jednostki, podkreślając jej odpowiedzialność. Z zasady pomocniczości wynika nie tylko zachęta do działania obywateli ale wręcz dezaprobata dla pasywności jednostki i nadopiekuńczości państwa. Wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne i w pierwszej kolejności powinien zacząć wykorzystywać własne zasoby i sam częściowo zaspokoić swoje potrzeby w tym względzie. Powinien w miarę swoich możliwość spróbować podjąć pracę zarobkową z uwzględnieniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które nie skreśla z rynku pracy. Organ podkreślił, że każdorazowe wskazywanie przez ośrodek pomocy społecznej próby rozwiązania trudnej sytuacji spotykają się z kategoryczną odmową i brakiem rozważenia proponowanych rozwiązań co ma odzwierciedlenie w składanych odwołaniach, w których znajdują się inwektywy kierowane do pracowników ośrodka. Organ skonkludował, ze wnioskodawca prezentuje roszczeniowy charakter i pasywną postawę. J. G. wniósł odwołanie od tej decyzji, które nie zostało uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] lutego 2022r. orzekło utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skarżący w momencie złożenia wniosku spełniał kryterium dochodowe do uzyskania pomocy ze środków przekazywanych w ramach Programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (podwyższone do wysokości 150% kryterium ustawowego) ale na przeszkodzie w przyznaniu wnioskowanego świadczenia leży fakt ostatecznego orzekania w lutym 2022r., co czyni niemożliwym moc wsteczną. Nadto Kolegium wskazało, że decyzją z [...] stycznia 2022r. ([...]) zostało wnioskodawcy przyznane świadczenie pieniężne na zakup gorącego posiłku na okres od 1 stycznia 2022r. do 30 czerwca 2022r., co czyni niemożliwym przyznanie tej formy pomocy na podstawie wniosku z 26 kwietnia 2021r. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję J. G. podtrzymał zarzuty odwołania. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem wszelkich przepisów prawa, w tym: - Konstytucji RP: art. 2, 30, 31 pkt 2, 32, 47, 65 pkt 1, 67, 68 pkt 1 i 3 oraz 69; - Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6, 7, 8, 9, 15, 75 § 1, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3; -ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; - przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; - Kodeksu karnego (przy zarzutach pomawiania i niedopełnienia obowiązków służbowych oraz celowego i świadomego fałszowania i manipulowania posiadanymi informacjami, celowego pomijania konkretnych przepisów ustaw, w tym ustawy o pomocy społecznej); - ustawy o pracownikach samorządowych; - ustawy o pomocy społecznej: art. 2 ust.1, 3, 6 pkt 1, 11, 7 pkt 1, 5, 6, 14, 8 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 12, art. 17 ust. 1 pkt 5, pkt 6, ust. 2 pkt 1, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 39, art. 40, art. 41, art. 45, art. 107 ust. 1, ust. 5b pkt 6, art. 119 ust. 1, ust. 2 i art. 123. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: - jak najszybsze rozpatrzenie skargi; - zmianę wydanej decyzji i przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego w wysokości 700 złotych oraz w wysokości 400 złotych zasiłku celowego na każdy miesiąc począwszy od stycznia 2021r. do grudnia 2021r. na zakup gorących posiłków lub dostarczenia takich posiłków do domu, jak też zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do wydania postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych; -ukaranie grzywną w najwyższej wysokości organu I oraz organu II instancji za świadome po raz kolejny łamanie obowiązujących przepisów prawa, a co za tym idzie szkodzenie najbiedniejszym mieszkańcom gminy, potrzebującym pomocy społecznej, w tym pomocy z programu rządowego na gorące posiłki, stanowiącego pomoc egzystencjonalną; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 100 tysięcy złotych; Dodatkowo w skardze skarżący zawarł wnioski o przyznanie mu pomocy prawnej w pełnym zakresie oraz o wyłączenie od orzekania w sprawie wszystkich wymienionych imiennie sędziów i asesorów WSA w Białymstoku. Postanowieniem referendarza sądowego z 20 kwietnia 2022r. (sygn. II SPP 51/22) zostało przyznanie skarżącemu prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata a postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych zostało umorzone. Natomiast prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 30 sierpnia 2022r. (sygn. II SO/Ol 9/22) oddalony został wniosek o wyłączenie sędziów i asesorów WSA w Białymstoku od rozpoznania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu z powodu naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności postępowania, wynikająca z art. 15 K.p.a. została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Przedmiotem poddanego kontroli sądu postępowania administracyjnego było rozpoznanie wniosku skarżącego J. G, z [...] kwietnia 2021r. o przyznanie pomocy społecznej w formie świadczenia pienieżnego na zakup posiłku, przyznawanego w oparciu o uchwałę Nr 140 Rady Ministrów z 15 października 2018r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 oraz uchwałę Rady Gminy W. z [...] stycznia 2019r. nr [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłków w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Jest bezspornym, że objęta programem rządowym pomoc przewidziana w uchwale Nr [...] Rady Ministrów z 15 października 2018r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018r., poz. 1007) realizowana jest w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o pomocy społecznej i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 ustawy o pomocy społecznej (vide, między innymi, teza wyroku WSA w Gliwicach z 19 stycznia 2022r. sygn. II SA/Gl 881/21). Zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Natomiast zgodnie z uchwałą Rady Ministrów z 15 października 2018r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018r., poz. 1007), rządową pomoc na dożywianie w ramach programu, na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy. W module pomocy dla osób dorosłych Program przewiduje, że ze środków przekazywanych w ramach Programu, gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pienieżnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150 % kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom starszym, chorym i niepełnosprawnym. W wyniku wyroku WSA w Białymstoku z 28 października 2021r. sygn. II SA/Bk 572/21. mocą którego uchylone zostały dwie pierwsze negatywne dla skarżącego decyzje organów obu instancji w sprawie przyznania celowej pomocy pieniężnej na zakup posiłku, o którą to pomoc skarżący wnioskował 26 kwietnia 2021r., zadaniem organów administracji publicznej było ponowne merytoryczne rozpatrzenie tego wniosku z uwzględnieniem przesądzonej przez sąd okoliczności błędnego wyliczenia dochodu strony pod kątem spełnienia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania pomocy. Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdził wprost, że organy obu instancji niesłusznie zaliczyły do dochodu skarżącego jednorazowy zasiłek dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19 w wysokości 5759 złotych i zalecił prawidłowe ustalenie dochodu strony. Jednocześnie, mając na uwadze uznaniowy charakter decyzji o przyznaniu zasiłku celowego, nakazał przeanalizowanie pozostałych przesłanek ustawowych uzasadniających przyznanie bądź odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem zarówno możliwości finansowych OPS w W., jak też sytuacji osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz odzwierciedleniem ustaleń organu w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji. O ile organ I instancji do zaleceń sądu się zastosował, na co wskazuje uzasadnienie decyzji Wójta Gminy W. z [...] stycznia 2022r., o tyle Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując odwołanie strony od decyzji odmawiającej przyznania pomocy celowej na zakup posiłku nie z powodu przekroczenia kryterium dochodowego ale poprzez pryzmat celowości przyznania pomocy, uchyliło się od merytorycznej oceny sprawy upatrując bezprzedmiotowości ponownego rozpatrywania wniosku strony z 26 kwietnia 2021r. z uwagi na przyznanie skarżącemu decyzją z [...] stycznia 2022r. świadczenia pienieżnego na zakup gorącego posiłku na okres od 1 stycznia 2022r. do 30 czerwca 2022r. Skład orzekający nie podziela stwierdzenia organu odwoławczego jakoby przyznanie skarżącemu pomocy pieniężnej na zakup posiłku na okres I półrocza 2022r. co do zasady uniemożliwiało przyznanie świadczenia pienieżnego na zakup posiłku za taki okres wsteczny (tu w roku 2021r,) w którym konkretna potrzeba bytowa nie była zaspokojona. Rzeczą organu jest zatem ustalenie, czy skarżący w 2021r. ubiegał się innymi wnioskami o pomoc pieniężną na zakup posiłków w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018r., poz. 1007) oraz jak te wnioski zostały rozpatrzone. Z urzędu sądowi, z racji rozpatrywania innych skarg J. G., jest wiadomym o czterech kolejnych wnioskach skarżącego złożonych w 2021r. o przyznanie celowej pomocy pieniężnej na zakup posiłku lub żywności ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, to jest o wniosku z 31 maja 2021r. (vide: prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 30 listopada 2021r. sygn. II SA/Bk 668/21), o wniosku z 25 czerwca 2021r. (vide: prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 13 stycznia 2022r. sygn. II SA//Bk 759/21), o wniosku z 29 lipca 2021r. (vide: prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 10 marca 2022r. sygn. II SA/Bk 859/21) i wniosku z 30 września 2021r. (vide: nieprawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 31 marca 2022r. sygn. II SA/Bk 44/22). Brak ustaleń organu jak była praktyka OPS w Wiźnie w zakresie określania przedziału czasu na jaki z konkretnego wniosku strony przyznawana była pomoc pieniężna na zakup posiłku oraz ustaleń co do zaspokojenia potrzeb strony w roku 2021r. w zakresie pomocy finansowej na zakup posiłku, nie pozwala na uznanie sprawy za należycie wyjaśnioną. Sąd zauważa, że tylko ustalenie co do zaspokojonych potrzeb strony w zakresie pomocy na pieniężnej na zakup posiłków w przedziale czasu objętym konkretnym wnioskiem, stanowiłoby okoliczność przemawiającą za niecelowością przyznania po raz kolejny takiego samego zasiłku celowego. Zasiłek celowy ma bowiem charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przy rozpatrywaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, którego istotą jest rozpatrzenie sprawy w II instancji od nowa, nie oceniło merytorycznie wniosku skarżącego, czym uchybiło zasadzie dwuinstancyjności. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).