IV SAB/Wr 590/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi S. Ć. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 lutego 2022 r. I. zobowiązuje Burmistrza Gminy T. do rozpoznania punktu – 3, 4 i 5 wniosku z dnia 4 lutego 2022 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Burmistrz Gminy T. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 3, 4 i 5 wniosku z dnia 4 lutego 2022 r., która to bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Burmistrza Gminy T. na rzecz skarżącego S. Ć. kwotę 100 (słowie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Pismem z dnia 6 maja 2022 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, S. Ć. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Gminy T. w zakresie dotyczącym nierozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 lutego 2022 r. co do żądań sformułowanych w punkcie – 3, 4 i 5 tegoż wniosku. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 4 lutego 2022 r. złożył za pośrednictwem platformy E-PUPAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z dnia 28 stycznia 2021 r. oraz postanowienia zmieniającego [...] z dnia 5 maja 2021 r., związanego z nałożeniem na Gminę T. obowiązku dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych, polegających na przebudowie ulic: [...],[...] i [...] w T. We wniosku tym wnioskodawca sformułował 6 żądań. W odpowiedzi na ten wniosek, w dniu 4 kwietnia 2022 r. organ wysłał stronie pismo w którym odniósł się do żądań wniosku oraz przesłał dwa załączniki, Zdaniem strony, odpowiedź jakiej organ udzielił stronie można jedynie częściowo uznać za zadowalającą. Zdaniem wnioskodawcy, do dnia wniesienia skargi nie otrzymał on rzeczowej, konkretnej i jednoznacznej odpowiedzi na żądanie udostępnienia informacji publicznej opatrzone we wniosku numerami 3, 4 i 5. W treści skarżący przytoczył brzmienie tych żądań i wskazał, że: - żądanie nr 3 dotyczyło przesłania oferty lub ofert jakie wpłynęły, a dotyczyły wykonania dokumentacji projektowej naprawczej dla inwestycji; - żądanie nr 4 dotyczyło przesłania dokumentu lub protokołu odbioru oraz akceptacji wykonanej dokumentacji projektowej naprawczej przez Pana M. S.; - żądanie nr 5 dotyczyło przesłania kopii dokumentu księgowego (tj. faktury lub rachunku) wraz z kopią przelewu za wykonaną usługę, tj. sporządzenia dokumentacji projektowej naprawczej przez Pana M. S. Następnie skarżący podniósł, że w udzielonej odpowiedzi z dnia 4 lutego 2022 r. organ w sposób lakoniczny odniósł się do tych pytań, każdorazowo odpowiadając, że "nie jest dysponentem" żądanych dokumentów. Zdaniem strony, ogólnikowa i nieprecyzyjna odpowiedź organu nie może być uznana za wyczerpującą, a tym samym za zwalniającą organ od udzielenia stronie żądanych informacji. W ramach przedstawionej skardze argumentacji strona poczyniła rozróżnienie pomiędzy słowem "dysponuje" a słowem "posiada" oraz przywołała słownikowe znaczenia słowa "dysponować" wskazując, że słowo to ma 3 znaczenia (podane w skardze), w tym m.in. oznacza – "mieć możliwość użycia czegoś" oraz "wydawać polecenie wykonania lub dostarczenia czegoś". W nawiązaniu do udzielonej jej odpowiedzi na żądania oznaczone punktami 3, 4 oraz 5 wniosku podniosła, ze organ nie wypowiedział się dlaczego nie ma możliwości udostępnienia lub dostarczenia żądanych przez wnioskodawcę dokumentów. Skarżący odwołał się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14 i podniósł, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce nie tylko wtedy, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na otrzymany wniosek, ale także i wówczas, gdy udzielona przez organ odpowiedź na wniosek jest niepełna, niejasna, niewiarygodna, z której nie wynika, czy organ jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, czy też nie. Dodał, że strona nie może domniemywać intencji adresata wniosku, a powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu zadanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad dobrej administracji. Odpowiedź organu powinna więc zawierać dane umożliwiające stwierdzenie rzetelności udzielonej stronie odpowiedzi, w tym, wskazanie, dlaczego organ nie posiada zadanych informacji. W przeciwnym razie, akceptacja ogólnych twierdzeń organu pozbawiałaby wnioskodawcę należnej mu ochrony. Zarzucając naruszenie art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.pi art. 61 ust. Konstytucji RP skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 4 lutego 2022 r. w punktach 3.4 i 5 w zakresie opisania przyczyn "niedysponowania przez organ wnioskowanych dokumentów"; - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, ze w dniu 4b kwietnia 2022 r. udzielił stronie odpowiedzi na wniosek poprzez przesłanie jej wszystkich posiadanych przez siebie dokumentów. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, ze nie jest dysponentem dokumentów określonych w punkach od 3 do 5 wniosku. Jak dalej argumentował organ, sformułowanie powyższe należy rozumieć jako informację o nieposiadaniu przez organ żądanych dokumentów. Wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w Wielkim Słowniku Języka Polskiego PAN słowo "dysponować" oznacza "posiadać coś". Podobnie, w słowniku synonimów jako synonim słowa "dysponować" wskazuje się słowo "posiadać", "mieć (coś we władaniu)", "być dysponentem/właścicielem czegoś". Tak uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ w ramach dalszej argumentacji odwołał się do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i podniósł, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są tylko podmioty, które są w posiadaniu żądanej informacji. Zaznaczył także, że nie ma obowiązku posiadać dokumentów objętych punktem 3,4 i 5 wniosku, albowiem dokumentacja projektowa naprawcza została wykonana w ramach rękojmi za wady przez wykonawcę pierwotnej dokumentacji, co wynika wprost z udostępnionych skarżącemu wezwań z dnia 17 czerwca 2021 r. oraz 2 sierpnia 2021 r. Zdaniem organu, nie miał on obowiązku wyjaśniać wnioskodawcy dlaczego nie posiada żądanych dokumentów, skoro dokumenty te nie są niezbędne do działania organu (wykonywania przez ten organ jego kompetencji). Na marginesie organ podniósł, że ofert, których skarżący żądał w punkcie 3 wniosku nie stanowią informacji publicznej, albowiem ofert składane przez podmiot prywatny do podmiotu wykonującego zadania publiczne nie maja charakteru dokumentu urzędowego. W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2022 r. skarżący odniósł do stanowiska organu podnosząc m.in. że obowiązkiem organu w sprawie było jednoznaczne wypowiedzenie się , czy jest w posiadaniu żądanych dokumentów (które nie zostały udostępnione wnioskodawcy) a nie tylko, że nie jest ich dysponentem (w rozumieniu możliwości ich udostępnienia w ramach dostępu do informacji publicznej). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazało się uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Stąd, aktualny pozostaje wypowiadany w orzecznictwie sądowym pogląd, że warunkiem wykluczenia zarzutu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, aby stosowne działanie podmiotu zobowiązanego podjęte było - w wymaganych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej - terminie i formie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 51/22). Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy na dzień wniesienia skargi Burmistrz Gminy T. pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 4 lutego 2022 r. złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie dotyczącym żądań sformułowanych w punkcie 3, 4 i 5 tegoż wniosku. Formułując zarzut bezczynności strona podnosi, że w odpowiedzi na jej wniosek organ udostępnił jedynie część z żądanych informacji publicznych, tj. zrealizował żądania wniosku z punktu 1, 2 i 6. W odniesieniu do pozostałych żądań wniosku (sformułowanych w punktach – 3,4 i 5 wniosku), organ ogólnikowo jedynie wskazał, że "nie jest dysponentem żądanych dokumentów". Zdaniem strony, odpowiedź jakiej organ udzielił jej w odniesieniu do żądań zawartych we wniosku pod numerem 3,4 i 5 nie może zostać uznana za wystarczającą, a tym samym, za chroniącą organ przed zarzutem bezczynności co do odpowiedzi na objęte sporem żądania wniosku. Strona nie może bowiem domyślać się intencji adresata wniosku co do tego, jak organ rozumie słowo "dysponować". Odpierając ten zarzut organ podnosi w odpowiedzi na skargę, że udzieloną stronie odpowiedź w zakresie żądań określonych w puncie 3,4 i 5 wniosku, a mianowicie, że "organ nie jest dysponentem żądanych dokumentów" należy rozumieć jako informację o nieposiadaniu przez organ żądanej dokumentacji. Wspierająco organ argumentuje również, że "nie musi usprawiedliwiać" braku posiadania żądanej przez stronę dokumentacji, skoro żądane przez stronę dokumenty nie są niezbędne do W zaistniałym sporze Sąd przyznał rację skarżącemu, a zatem uznał, że odpowiedź, jakiej organ udzielił stronie odnośnie do zgłoszonych przez nią żądań w punkcie 3, 4 i 5 wniosku nie może zostać uznana za należyte wywiązanie się przez adresata wniosku z obowiązku udzielenie odpowiedzi na wniosek co do wymienionych żądań. Oczywiście rację ma organ podnosząc, że w myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są tylko podmioty, które są w posiadaniu żądanej informacji. Przepis ten nie zwalnia jednak organu od dbałości o pewne wymogi informacyjne, jakich organ powinien dochować informując pisemnie występującego z wnioskiem o tym, że nie jest w posiadaniu żądnych przez stronę informacji. Z tej perspektywy, już samo użyte przez organ sformułowanie, że nie jest dysponentem z żądanych przez stronę dokumentów nasuwa słuszne zastrzeżenia strony co tego, jak należy intepretować odpowiedź organu w odniesieniu do objętych sporem żądań wniosku. A zatem, jak należy rozumieć intencje adresata wniosku. Słusznie zarzuca strona że słowo dysponować można rozumieć dwojako. Słowo to może oznaczać że organ nie jest posiadaniu żądanych przez nią dokumentów. Ale również, że nie uznaje się być podmiotem władnym do udostępnienia żądanej przez nią dokumentacji, w szczególności z uwagi na to, że (jak w sprawie) jej sam nie wytworzył. To rozróżnienie w płaszczyźnie interpretacyjnej słowa "dysponować" ma kapitalne znaczenie z punktu widzenia ciążących na organie obowiązków w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Otóż trzeba wyraźnie podkreślić, że obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. w orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie orzekającym podziela, powszechnie aprobowany jest pogląd przyjmujący, że z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją posiada, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji i została przez niego wytworzona, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 397/19, LEX nr 2754110 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 122/15, LEX nr 2118718). Oznacza to, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest to, czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę. Nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także, jakie przepisy prawa materialnego i czy w ogóle zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy, obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, ale także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji. Tymczasem, z wypowiedzi organu wyrażonej w nawiązaniu do punktów 3,4 oraz 5 wniosku nie wynika kluczowa dla sprawy okoliczność, czy organ był w posiadaniu żądanych informacji, lecz ich nie ujawnił z uwagi na uznanie, że nie jest podmiotem właściwym do ich udzielenia, czy też, takich informacji po prostu nie posiadał. W sprawie aktualny pozostaje pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 198/21, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji (por. wyroki NSA z: 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09; z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (por. wyroki NSA z: 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09; z 27 marca 2012 r., I OSK 156/12). Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Uznając, że udzielona wnioskodawcy w piśmie z dnia 4 kwietnia 2022 r. odpowiedź organu co do żądań udostępnienia informacji z punktu 3, 4 i 5 wniosku tych standardów nie spełnia, Sąd w punkcie II wyroku stwierdził bezczynność organu w tym organu, a w punkcie I wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa, albowiem mało precyzyjna i niejednoznaczna wypowiedź organu w części objętej sporem wprowadza niejasność co do przesłanek zajętego stanowiska. Sąd nie ma wątpliwości, ze stwierdzenie organu , że "nie jest on dysponentem żądanych dokumentów" nie oznacza tego samego, że organ nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów. Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skargę strony oddalił uznając, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy samo zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku co do spornych punktów stanowić będzie dostateczny środek dyscyplinujący organ. Orzekając jak w punkcie I, II i II wyroku Sąd działał na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasadzona od organu na rzecz skarżącego kwota kosztów odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiścił skarżący inicjują postępowanie sądowe w sprawie.