II OSK 588/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 193/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 193/20, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym w P. przy ul. [...]. Od powyższego wyroku Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w P. (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa) wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", zarzuciła: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), dalej: "pr. bud.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wydane decyzje dotyczą prac, które były objęte pozwoleniem na użytkowanie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w P., co wyklucza możliwość prowadzenia co do nich postępowania naprawczego we wskazanym trybie; a w sytuacji jego nieuwzględnienia również: 2) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 52 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że adresatem wydanej decyzji powinna być Wspólnota Mieszkaniowa, podczas gdy powinien być nim inwestor R. M.; 3) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U z 2021 r. poz. 1048) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten wyłącza stosowanie art. 52 pr. bud. w zakresie ustalenia podmiotów, do których może zostać skierowana decyzja wydana na podstawie art. 51 pr. bud. i przyjęcie, iż w sytuacji gdy wydane nakazy dotyczą części wspólnych nieruchomości możliwe jest skierowanie decyzji wyłącznie do wspólnoty mieszkaniowej, podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie, iż części nieruchomości, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali stanowią ich współwłasność, co nie ogranicza możliwości zobowiązania jednego ze współwłaścicieli do dokonania określonych prac w sytuacji gdy był ich inwestorem; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji naruszyły normy art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ograniczenie i nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w wyniku czego błędnie ustalono, iż inwestorem nakazanych prac jest Wspólnota Mieszkaniowa, nie wskazano jakich warunków nie spełniają przeprowadzone prace remontowe, nie wyjaśniono dlaczego odmówiono wiarygodności dokumentom przedstawionym przez skarżącą, w tym "Ocenie stanu technicznego z 5 września 2019 r.", sporządzonej przez mgr inż. Z. W., nie wskazano dowodów potwierdzających konieczność rozbiórki podbitki dachowej w łazience lokalu [...] (położonego w P. przy ul. [...]), co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji. Mając powyższe zarzuty na uwadze, Wspólnota Mieszkaniowa w oparciu o art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o: 1) zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poprzez uchylenie decyzji [...] WINB z [...] listopada 2019 r, nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] października 2019 r., nr [...]; ewentualnie: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; a nadto, wniosła o: 3) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. Wspólnota Mieszkaniowa oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W myśl przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 pr. bud., który był podstawą wydania decyzji w tej sprawie, organ nadzoru budowlanego może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Stosownie natomiast do przepisu art. 52 pr. bud. (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 pr. bud. W rozpoznawanej sprawie [...] WINB zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w P. z [...] października 2019 r., nr [...], którą na podstawie powołanych wyżej przepisów pr. bud., nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym w P., przy ul. [...], przez: - wymianę kominka wentylacyjnego na wywiewkę kanalizacyjną systemową i wyprowadzenie jej ponad poziom zgodny z wymaganiami i warunkami technicznymi; - rozbiórkę podbitki dachowej w łazience lokalu nr [...] wraz z paroizolacją, izolacją cieplną z wełny mineralnej, membraną dachową pierwotną, osuszenie odsłoniętych krokwi i zabezpieczenie ich środkiem przeciwgrzybiczym oraz odtworzenie warstw wykończeniowych dachu; - naprawę izolacji termicznej dachu. W okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, że Wspólnota Mieszkaniowa została określona prawidłowo jako adresat obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym budynku nie tylko ze względu na to, iż - jak wskazał Sąd pierwszej instancji - nakazane roboty budowlane dotyczą części wspólnych tego obiektu, ale przede wszystkim z uwagi na fakt uznania jej przez organy nadzoru budowlanego za inwestora, o którym mowa w art. 52 pr. bud. W toku postępowania administracyjnego ustalono bowiem prawidłowo, zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie dowodowe - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., że przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości był nienależycie wykonany remont dachu budynku przy ul. [...], którego inwestorem była Wspólnota Mieszkaniowa. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia ww. przepisów postępowania jest więc niezasadny. W ocenie organów nadzoru budowlanego remont ten spowodował m.in. zawilgocenie elementów poddachowych oraz liczne usterki w lokalu nr [...] należącym do R. M. W szczególności wynikało to częściowo z przedstawionej przez Wspólnotę Mieszkaniową oceny stanu technicznego z maja 2018 r., sporządzonej przez inż. Z. W., do której dostarczenia Wspólnota Mieszkaniowa została formalnie zobowiązana przez PINB w P., na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 pr. bud. Ekspertyza wykonana przez inż. Z. W. potwierdzała zresztą nieprawidłowości wskazane wcześniej w opinii technicznej sporządzonej w lutym 2017 r. przez inż. W. K. i przedstawionej przez R. M., w zakresie: wadliwie zamontowanej wywiewki kanalizacyjnej, elementów więźby dachowej, izolacji termicznej dachu. Natomiast przedłożoną przez Wspólnotę Mieszkaniową opinię uzupełniającą inż. Z. W. z [...] września 2019 r., w której wskazano na wadliwie przeprowadzoną przez właściciela mieszkania nr [...] adaptację poddasza, jako złożoną po kilkunastu miesiącach od pierwotnej opinii z maja 2018 r. trudno traktować za jej uzupełnienie, lecz raczej nową opinię techniczną o charakterze dokumentu prywatnego, a więc jednak zasadniczo o mniejszej mocy dowodowej niż właściwa opinia biegłego. Na związek stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości w budynku mieszkalnym przy ul. [...] z wykonanym remontem dachu może wskazywać także fakt wystąpienia usterek w lokalu nr [...] w krótkim czasie po realizacji tego remontu przez Wspólnotę Mieszkaniową w drugiej połowie 2016 r. i w 2017 r. Tymczasem wskazana przez Wspólnotę jako przyczyna tych usterek przebudowa lokalu nr [...], obejmująca adaptację poddasza na cele mieszkalne, miała miejsce znacznie wcześniej, bo w 2008 r. Ponadto wypada też zaznaczyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINB przywołano dokumenty potwierdzające, że roboty budowlane związane z przebudową ww. lokalu były wykonane w sposób prawidłowy, czyli: protokół z obowiązkowej kontroli PINB przeprowadzonej w dniu 7 lipca 2008 r. przed wydaniem decyzji pozwalającej na użytkowanie lokalu po przebudowie, protokół odbioru końcowego robót remontowych z 9 czerwca 2008 r., protokół mistrza kominiarskiego z 14 lutego 2008 r. oraz wskazaną już decyzję PINB w P. z [...] lipca 2008 r. pozwalającą na użytkowanie. Ponadto należało również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wskazanie Wspólnoty Mieszkaniowej jako podmiotu zobowiązanego do usunięcia określonych przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości w przedmiotowym budynku mieszkalnym jest uzasadnione również tym, że nakazane roboty budowlane dotyczą części wspólnych tego budynku (tj. pokrycia dachu oraz komina wentylacyjnego). Części wspólne nieruchomości (budynku) pozostają zaś w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej, stosownie do przepisów art. 3 ust. 2 i art. 18 i n. ustawy o własności lokali. W związku z powyższym trzeba zatem zwrócić uwagę, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wybór adresata decyzji, o której mowa w art. 51 w zw. z art. 52 pr. bud., zależy od okoliczności danej sprawy, które warunkują możliwość legalnego wykonania nakazanych prac budowlanych, co jest związane z uprawnieniem do władania obiektem budowlanym bądź jego częścią (por. wyroki NSA: z 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2797/18; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1530/19 i z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3054/18 - publ. w CBOSA). Z tych względów za nieusprawiedliwione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanych wyżej przepisów, tj. art. 52 pr. bud. oraz art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Podobnie nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 51 pr. bud. W sytuacji bowiem gdy - jak już to wynika z dotychczasowych rozważań - orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości był nienależycie przeprowadzony przez Wspólnotę Mieszkaniową remont dachu przedmiotowego budynku, to właściwy był tryb postępowania określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 pr. bud. Powyższe wynika pośrednio z wydanego wcześniej w niniejszej sprawie prawomocnego i wiążącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2303/18, którym uchylono wydane uprzednio w tym samym przedmiocie decyzje organów nadzoru budowlanego podjęte na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 pr. bud. (dot. utrzymania obiektów budowlanych). Ponadto należy zauważyć, że wszczęcie w trybie art. 51 pr. bud. postępowania dotyczącego przebudowy lokalu nr [...], obejmującej adaptację w 2008 r. poddasza na cele mieszkalne, uniemożliwia pozostawanie w obrocie prawnym decyzji PINB w P. z [...] lipca 2008 r. pozwalającej na jego użytkowanie, gdyż stanowi ona potwierdzenie legalności wykonanych robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.