II SA/Ke 526/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Słupi z dnia 28 grudnia 2018 r. nr IV/20/2018 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Dnia 28 grudnia 2018 r., Rada Gminy w Słupi działając na podstawie art. 6 ust. 2 i art. 9a ust. 4 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.), dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę nr IV/20/2018 w sprawie zmiany uchwały nr V/21/2011 Rady Gminy Słupia z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z § 2 uchwały, jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Słupia, a w § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej "u.s.g." w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 6 i 8 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 2 ust. 2 i 4 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 6 i 8 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez określenie w § 2 ust. 3 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, a dodatkowo zmodyfikowanie treści przepisu ustawy poprzez pominięcie możliwości udziału prokuratorów oraz przedstawicieli innych podmiotów niż określone w ust. 3 art. 9a u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez sformułowanie w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu jego odwoływania; - art. 9a ust. 7 u.p.r.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ), dalej zwanym "rozporządzeniem z dnia 20 czerwca 2002 r." w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.; - art. 9b ust. 2 u.p.r.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały wskazującym zadanie Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu zawartego w art. 9b ust. 2 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 10 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 9 załącznika do uchwały wskazującym możliwość tworzenia przez Zespół Interdyscyplinarny grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 14 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 5 ust. 1 załącznika do uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 14 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 11-12 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 5 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały kategorii podmiotów, których przedstawiciele mogą wchodzić w skład grup roboczych, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania kategorii tych podmiotów, a nadto poprzez powtórzenie zapisu ustawowego z art. 9a ust. 11-12 u.p.p.r.; - art. 9b ust. 3 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 5 ust. 4 załącznika do uchwały wskazującym zadania grup roboczych, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9b ust. 3 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 14 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 5 ust. 5 załącznika do uchwały dot. częstotliwości pracy grup roboczych, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 14 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 6 ust. 1 załącznika do uchwały wskazującego, iż członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych, zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.; - art. 9c ust. 1, 2, 3 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), art. 137 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 6 ust. 2, 3, 4 załącznika do uchwały dotyczącego przetwarzania danych osobowych, zachowania poufności informacji i danych oraz złożenia oświadczenia o poufności informacji i danych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 1, 2 i 3 u.p.p.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania uchwały). W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego, jak również nie była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w części określonej w skardze jako tiret 2, 4-7, 9-13. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała funkcjonowała w obrocie prawnym, a właściwy organ nadzoru nie znalazł podstaw do jej uchylenia. Także żaden z mieszkańców gminy nie kwestionował sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Organ uznał za słuszny zarzut dotyczący zaniechania obowiązku publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia w życie z dniem podjęcia, wskazała jednak, że błąd ten miał charakter incydentalny. Za zasadny Rada uznała również zarzut dotyczący kategorii podmiotów, których przedstawiciele mogą wchodzić w skład grup roboczych Dalej organ podniósł, że powtórzenia zapisów ustawowych w załączniku do uchwały mają marginalny charakter i takie naruszenie nie powinno skutkować unieważnieniem uchwały w całości. Zdaniem Rady zarzut dotyczący przekroczenia delegacji ustawowej oraz dodania w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu, w sytuacji gdy Rada Gminy została jedynie upoważniona do określenia trybu i sposobu jego odwołania nie zasługuje na uwzględnienie. Samo bowiem określenie konieczności odwoływania bez wskazania przesłanek uzasadniających te czynność tworzy zapis, który nie pozwala na jakiekolwiek wykonywanie uchwały i nie pokazuje adresatom uchwały, kiedy dany członek zespołu może być odwołany, a jedynie - jak odwołany być powinien. Stąd dookreślenie sytuacji faktycznych generujących konieczność odwołania stanowi kompletny zapis określony w załączniku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach zasługuje na uwzględnienie. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. II SA/Ke 1143/19, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11 (dostępny jw.), pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Zaskarżona uchwała należy zatem do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. sygn. I OSK 1213/10, dostępny jw.). Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 3 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, a także twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę należy uznać za bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art 147 § 1, art. 119 pkt 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.