I OSK 1166/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 81/11 w sprawie ze skargi S.S.M. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz S.S.M. w S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 81/11 uwzględnił skargę S.S.M. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [..] listopada 2010 r., nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Błaszki z dnia [..] września 2010 r., nr [..] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [..] września 2010 r. Burmistrz Gminy i Miasta Błaszki na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 3 ust. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm., dalej ustawa przekształceniowa), po rozpatrzeniu wniosku S.S.M. (dalej powoływana jako Spółdzielnia) odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [..] oraz nr [..] ujawnionej w księdze wieczystej nr KW [..]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [..] grudnia 1995 r. Spółdzielnia stała się użytkownikiem wieczystym nieruchomości będącej własnością Gminy i Miasta Błaszki o pow. 0,8620 ha oznaczonej nr [..] i [..] oraz o pow. 0,85 ha oznaczonej nr [..]. Na wniosek Spółdzielni w 2007 r. dokonano podziału działki nr [..] na działki: nr [..], nr [..], nr [..] o łącznej pow. 0,2926 ha i działkę [..] o pow. 0,5398 ha oraz dokonano podziału działki nr [..], w wyniku której powstały działki o nr [..], [..], [..] o łącznej pow. 0,2301 ha oraz działkę [..] o pow. 0,6176 ha. Powstałe w wyniku tych podziałów działki, o których przekształcenie Spółdzielnia wnosi, nie są nieruchomościami o których stanowi art. 1 ustawy przekształceniowej, stąd nie jest możliwe ich przekształcenie, gdyż Spółdzielnia nie jest właścicielem budynków mieszkalnych lub garaży, znajdujących się na tej nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia wskazała, że działki są wykorzystywane i przeznaczone na obsługę nieruchomości mieszkaniowych, przy czym dodano, iż w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego sporne działki stanowiły cześć nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Decyzją z dnia [..] listopada 2010 r., Nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [..] września 2010 r. Odpowiadając na argumenty odwołania Kolegium podniosło, że nie sposób ich podzielić, bowiem z żądaniem przekształcenia na podstawie w/w ustawy można wystąpić pod warunkiem łącznego spełnienia kryterium podmiotowego oraz przedmiotowego, które wzajemnie się uzupełniają. W odniesieniu do spółdzielni art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej zakreśla ramy podmiotowe jedynie do tych spółdzielni, które w dniu 13 października 2005 r. posiadały status użytkownika wieczystego na nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi lub garażami, jednocześnie posiadających status właściciela powyższych zabudowań, również w chwili wnioskowania oraz wydawania decyzji w przedmiocie przekształcenia. Organ zaznaczył, że przedmiotem sprawy nie jest jakakolwiek nieruchomość, co do której Spółdzielni przysługiwałoby prawo użytkowania wieczystego, zarówno w dniu 13 października 2005 r. jak i w dniu wystąpienia z wnioskiem oraz w dniu wydania decyzji, ale kryterium to odnosi się wyłącznie do nieruchomości wskazanej we wniosku o przekształcenie, który w danej sprawie jest przez organ rozpatrywany. Kolegium wyjaśniło, że gdyby nawet odnieść przedmiotowe działki do odpowiednich części nieruchomości nr [..] i [..], to również w dacie 13 października 2005 r. stanowiły one grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi lub garażami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółdzielnia wskazała na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie spełnił warunku podmiotowego i przedmiotowego polegających na tym, iż prawo wystąpienia z żądaniem przekształcenia przysługuje spółdzielniom będącym w dniu wejścia w życie ustawy właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży znajdujących się na gruncie oddanym im w użytkowanie wieczyste. Nadto naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez błędną interpretację art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej oraz art. 8 K.p.a. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jako wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej P.p.s.a.) Sąd I instancji uznał, że wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji było co najmniej przedwczesne, a to z uwagi na brak wyjaśnienia wszelkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy i brak wnikliwej analizy materiału dowodowego. Organ nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Nie ustalono jakie zmiany w zapisach ksiąg wieczystych następowały na poszczególnych etapach i po ostatecznych podziałach działek. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przytacza numery ksiąg wieczystych, jednakże nie wyjaśnia, dla których działek dana księga wieczysta jest urządzona. Organ nie poczynił żadnych kroków celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z powoływanymi w poszczególnych rozstrzygnięciach numerami ksiąg wieczystych, a w konsekwencji nie zbadał i nie ocenił aktualnego stanu prawnego nieruchomości objętych wnioskiem. Ostatecznie nie wiadomo, czy dla działek, które są przedmiotem postępowania są urządzone odrębne, nowe księgi wieczyste, czy też nadal funkcjonują w księgach dotychczasowych. Wyjaśnienie tych wątpliwości jest o tyle istotne, że przed podziałem pierwotnej nieruchomości będące przedmiotem postępowania działki, jako wchodzące w skład takiej zabudowanej nieruchomości pierwotnej także były kwalifikowane jako działki zabudowane. Tym samym ewentualne wydzielenie działek zabudowanych do odrębnej księgi wieczystej może w sposób istotny okoliczność tę zmieniać. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że okolicznością wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie pod jakiego rodzaju zabudowę są przeznaczone działki będące przedmiotem wniosku strony skarżącej. W przepisie art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, ustawodawca wymienił trzy rodzaje nieruchomości, które mogą być przedmiotem postępowania o przekształcenie: nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami lub przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolne. Stąd uprawniony jest wniosek, że spełnienie jednej z wymienionych przesłanek jest wystarczające do żądania przez stronę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W niniejszej sprawie organ nie poczynił żadnych wyjaśnień w powyższym zakresie, niewątpliwie zaś obowiązkiem organu jest ustalenie czy działki, o których przekształcenie strona występuje wypełniają hipotezę normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Analizując materiały kontrolowanej sprawy nie sposób dostrzec jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, organ skupił się na wywodzie, że wskazane we wniosku o przekształcenie działki są niezabudowane w dacie wnioskowania o przekształcenie. Niewątpliwie zaś przy ustalaniu, czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową bądź pod zabudowę garażami, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 13 października 2005 r. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie: a) przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego spółdzielniom mieszkaniowym w prawo własności może dotyczyć również nieruchomości niezabudowanej budynkami mieszkalnymi lub garażowymi, lecz przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę, w konsekwencji czego należy badać przeznaczenie takiej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, b) przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że w/w zostały wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 106 § 3 w zw z art. 113 P.p.s.a. poprzez zaniechanie uzupełniającego postępowania dowodowego z jawnych dokumentów wieczystoksięgowych, możliwego do przeprowadzenia w sposób nie powodujący przedłużenia postępowania w sprawie, - art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organy administracji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 151 P.p.s.a poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga Spółdzielni jako nieuzasadniona winna zostać oddalona. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Spółdzielni albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nadmienić należy, że stosownie do art. 184 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje przypadek określony w części drugiej wskazanego przepisu, tj. zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wywód Sądu I instancji o nieustaleniu stanu fatycznego przez organy jest oczywiście błędny. W szczególności stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o konieczności badania zmian treści wpisów w księgach wieczystych, w sytuacji kiedy nie miało to żadnego znaczenia dla sprawy. Kwestia ta nie miała jednak jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Stanowisko Sądu I instancji o konieczności badania przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym jest nieprawidłowe. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej ma przecież jednoznaczną treść rozszerzając zakres przekształcenia na nieruchomości będące w dniu 13 października 2005 r. w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych i garaży. Prawidłowo jednakże Sąd I instancji uchylił decyzje o odmowie przekształcenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ w przedmiotowej sprawie decyzja o odmowie przekształcenia pozostaje w sprzeczności z treścią art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej. Stwierdzić należy, że skoro Spółdzielnia była w dniu 13 października 2005 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej, użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym stanowiącym własność spółdzielni, co w przedmiotowej sprawie nie jest w ogóle sporne, to z tą datą nabyła w pełni ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa własności, podlegającą ochronie konstytucyjnej - art. 21 ust. 2 Konstytucji. Prawa tego Spółdzielnia nie mogła zostać pozbawiona w wyniku późniejszych podziałów geodezyjnych i prawnych. Należy przy tym mieć na uwadze, że wydzielenie gruntów przez spółdzielnie mieszkaniowe jest realizacją ustawowych zasad transformacji zasobów spółdzielczych określonych szczegółowo w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119. poz.1116 ze zm.). Pomimo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie Sądu I instancji o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji było jednak prawidłowe, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja były wydane z naruszeniem prawa. Należy jednakże zauważyć, że zaistniały w przedmiotowej sprawie spór na tle interpretacji art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej ma charakter historyczny. W dniu 28 lipca 2011 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 187, poz. 1110) zmieniającą w sposób istotny zasady przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ustawa ta weszła w życie z dniem 9 października 2011 r. Zasadniczą zmianą jest rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy, czyli zniesienie ograniczenia co do rodzaju nieruchomości, które mogą być przedmiotem roszczenia o przekształcenie oraz rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy na wszystkich użytkowników wieczystych, a zatem również spółdzielnie mieszkaniowe. Ponownie rozpatrując wniosek Spółdzielni z uwagi na błędną treść uzasadnienia wyroku I instancji, organ nie będzie nim związany. Obowiązkiem organu ponownie rozpatrującego sprawę będzie włącznie ocena czy w świetle znowelizowanej regulacji przysługuje prawo do przekształcenia. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.