II SAB/Łd 72/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. P. na bezczynność Burmistrza Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z 24 lipca 2020 r.; 3. zasądza od Burmistrza Miasta Ł. na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. UZASADNIENIE Pismem procesowym z 24 lipca 2020 r. złożonym do sprawy o sygn. akt II SA/Łd 96/20 Z. P. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o zobowiązanie Burmistrza Miasta Ł. do udostępnienia informacji publicznej dla ilu działek, w odległości od ulicy A w Ł. do ulicy B, w związku z oddaniem do użytku 11 listopada 2015 r. nowo wybudowanej drogi - ulicy C w Ł., naliczono opłatę adiacencką. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku z toczącym się postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi dotyczącym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. chciałby przedstawić dowód w sprawie dotyczący liczby działek, na które nałożono opłatę adiacencką w związku z oddaniem do użytku nowej drogi - ulicy C w Ł.. Podkreślił, że od 17 grudnia 2019 r. próbował uzyskać taką informację od Burmistrza Miasta Ł., jednak do dziś nieskutecznie. Skarżący kierował prośby do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ł. o pomoc w uzyskaniu takiej informacji. Niestety bezskutecznie. Skierował także pismo do Urzędu Miejskiego w Ł. o przedstawienie takiej informacji. W odpowiedzi otrzymał zapytanie, na podstawie jakiego przepisu prawa występuje z taką prośbą. Skarżący wskazał, że wystąpił z zapytaniem jako strona postępowania administracyjnego, które przecież się toczyło. Jednak uzyskał odpowiedź odmowną. Dlatego też 22 lipca 2020 r. skierował do Burmistrza wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jednak nie ma żadnej pewności, że taką odpowiedź otrzyma. Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wyjaśnił, że skarżący jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Ł. z [...] września 2019 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzja ta w toku postępowania odwoławczego została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., która to decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 96/20). Dalej organ podkreślił, że wnioskiem z 26 listopada 2019 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta Ł. o pisemny wykaz działek, które zostały obciążone opłatami adiacenckimi. Po doprecyzowaniu wniosku skarżący podał, że wykazu tego żąda jako strona postępowania administracyjnego. Pismem z 8 stycznia 2020 r. skarżący został pouczony o zasadach dostępu do akt administracyjnych w trybie art. 73 k.p.a. Pismem opatrzonym datą 24 lipca 2020 r., które wpłynęło do organu 29 lipca 2020 r. skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie liczby działek, co do których naliczono opłatę adiacencką. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opatrzona jest datą "24.07.2020 r.", co wskazuje, że w tym samym dniu skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta Ł. o udostępnienie informacji publicznej i w tym samym dniu skierował skargę na bezczynność w jej udostępnieniu. Poza tym sformułowanie w treści skargi "nie mam żadnej pewności, że otrzymam odpowiedź" wskazuje, że skargę wniesiono zapobiegawczo. Organ stwierdził także, że informacja, o którą wnosił skarżący została mu udostępniona 7 września 2020 r. Wprawdzie odpowiedź została udzielona po terminie, z uwagi na omyłkowe umieszczenie wniosku w aktach innej sprawy, nie mniej jednak okoliczność ta mogłoby stanowić podstawę innej skargi. Udzielając informacji skarżącemu organ administracji uwzględnił tym samym w całości żądanie Z. P. Pismem procesowym z 26 października 2020 r. Z. P. w odpowiedzi na udzieloną przez organ odpowiedź podtrzymał w całości skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Ł., wniósł także o odrzucenie w całości odpowiedzi na skargę i zasądzenie kosztów postępowania. W jego uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że formalne skierowanie skargi do Sądu miało miejsce w dniu, w którym odbyło się posiedzenie WSA w Łodzi, czyli 25 sierpnia 2020 r. Wówczas Sąd zapytał, "czy skarżący otrzymał już odpowiedź od Burmistrza Miasta Ł.? oraz czy podtrzymuje w takim razie skargę na Burmistrza Miasta Ł.?". Z. P. odpowiedział, że "podtrzymuje skargę". Nadto skarżący stwierdził, że odpowiedź otrzymał 12 września 2020 r., z pismem datowanym na dzień 7 września 2020 r. Zarzut Burmistrza, że skarga została złożona zapobiegawczo, jest nieprawdziwy, ponieważ skarżący już od 26 września 2019 r. starał się uzyskać odpowiedź od organu na pytanie. Burmistrz pozostawił również bez odpowiedzi wniosek radnego złożony na prośbę skarżącego. Nie udzielił także odpowiedzi podczas spotkań na Komisji Gospodarczej i Rozwoju Miasta, jak i na kolejnej sesji rady miejskiej, na której skarżący był obecny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bezczynność Burmistrza Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 24 lipca 2020 r. Problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej w skrócie "u.d.i.p."). W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074). Tożsame stanowisko w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyroku z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 504/19 (Lex nr 2987203). Dostęp do informacji publicznej stanowi narzędzie kontroli społecznej, dzięki któremu każdy obywatel staje się swego rodzaju "audytorem władzy", która poddana tak szerokiej kontroli powinna działać w taki sposób, aby wynik tej swoistej kontroli wypadał jak najlepiej. Szeroki dostęp do informacji ma jednocześnie powstrzymać organy władzy przed próbami manipulacji opinią publiczną, ponieważ jawność działania organów administracji publicznej powoduje, że wszelkie tego rodzaju działania wcześniej lub później zostaną ujawnione i staną się przedmiotem publicznej debaty (vide: wyrok NSA z 22 października 2019 r. sygn. akt I OSK 968/18 – Lex nr 2783585). Zgodnie z brzmieniem art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) – czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić w tym miejscu trzeba, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Sąd, po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że Burmistrz Miasta Ł. będący adresatem wniosku jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Niespornym jest również, że żądane przez skarżącego informacje o ilości działek, dla których została ustalona opłata adiacencka, mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Przepis ten stanowi mianowicie, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Dodać w tym miejscu trzeba, że z akt sprawy wynika, iż skarżący był stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Ł. z [...] września 2019 r. utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, która podlegała kontroli tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 96/20. Zgodzić się zatem przyjdzie z organem, że w momencie gdy toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej trzeba widzieć zasadniczą różnicę pomiędzy dostępem strony do akt postępowania administracyjnego uregulowanym w przepisach art. 73 - art. 74a k.p.a. od dostępu do informacji publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy i czemu zresztą sam adresat wniosku nie zaprzecza, organ do dnia złożenia skargi nie udostępnił wnioskowanej informacji o ilości działek, w odległości od ulicy A w Ł. do ulicy B w związku z oddaniem do użytku 11 listopada 2015 r. nowo wybudowanej drogi – ulicy C w Ł., dla których została ustalona opłata adiacencka. Nie wydał też decyzji o odmowie ich udostępnienia. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że zarzut bezczynności jest w pełni uzasadniony. W realiach kontrolowanej sprawy stwierdzić trzeba, że skarga na bezczynność Burmistrza Miasta Ł. została wniesiona do tutejszego Sądu 25 sierpnia 2020 r., kiedy to w trakcie rozprawy w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 96/20 skarżący w odpowiedzi na pytanie Przewodniczącej oświadczył, że podtrzymuje skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Ł., bowiem dotychczas nie otrzymał odpowiedzi na wniosek z 24 lipca 2020 r. Faktem również jest, że informacja publiczna została wnioskodawcy udostępniona po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu pismem z 7 września 2020 r., które skarżący otrzymał 12 września 2020 r. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, albowiem nie była celowa i zamierzona, a wynikała, jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, z omyłkowego umieszczenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w aktach innej sprawy. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Niespornym jest również, że bezczynność organu ustała po wniesieniu skargi do Sądu. Uznać wobec tego należy, że cel skargi na bezczynność, jakim jest zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności został zrealizowany. W związku z powyższym w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z 24 lipca 2020 r., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi. dc