II SA/Ke 742/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy Skarżysko-Kościelne z dnia 28 marca 2017r. nr XXVII/161/2017 w przedmiocie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE II SA/Ke 742/17 UZASADNIENIE W dniu 28 marca 2017 r. Rada Gminy Skarżysko-Kościelne, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, podjęła uchwałę nr XXVII/161/17 w sprawie wprowadzenia Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Skarżysko-Kościelne. W uchwalonym programie, stanowiącym załącznik do uchwały w § 13 ust. 1 określono: Wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich następuje na podstawie umowy zawartej przez Gminę Skarżysko-Kościelne z właścicielem gospodarstwa. Umowy te zawierane są każdorazowo w indywidualnych przypadkach z osobami, które wcześniej wyraziły gotowość ich przyjęcia. W § 14 wskazano: Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej realizowane jest poprzez umowę z lekarzem weterynarii mającym możliwość świadczenia usług całodobowo tj. gabinet weterynaryjny lek. wet. P. C., ul [...]. Stosownie do § 12 Gmina określiła możliwość prowadzenia działań edukacyjnych mających na celu podniesienie poziomu wiedzy mieszkańców w zakresie obowiązków, jakie ciążą na osobach utrzymujących lub hodujących psy albo koty. Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w części dotyczącej wyżej wymienionych przepisów i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego tj.: - a) art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 13 ust. 1 konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; - b) art. 11a ust. 2 pkt 8 cyt. ustawy poprzez nieokreślenie w § 14, czy wskazany lekarz weterynarii w ramach całodobowej opieki weterynaryjnej zapewnia obsługę zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - c) art. 11a ust. 2 cyt. ustawy poprzez zawarcie w § 12 zapisu wykraczającego poza uprawnienie ustawowe w zakresie edukacji mieszkańców mającej na celu podniesienie poziomu wiedzy w zakresie obowiązków ciążących na osobach utrzymujących lub hodujących psy albo koty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej podnosząc, że w dacie wniesienia skargi nie istniał w obrocie prawnym przedmiot skargi. Zaskarżona uchwała została bowiem uchylona Uchwałą Nr XXXI/191/2017 Rady Gminy Skarżysko-Kościelne z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Skarżysko-Kościelne w 2017 r. W razie nieuwzględnienia tego wniosku, Rada wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że niewskazanie w uchwale gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich nie oznacza, że takiego miejsca nie zabezpieczyła. Podobnie pomimo niewskazania tego wprost czy wskazany lekarz weterynarii w ramach całodobowej opieki zapewnia obsługę zdarzeń losowych, gmina oczywiście zagwarantowała sobie w umowie z lekarzem weterynarii, że taką opiekę on zapewnia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt organ podniósł, że program o którym mowa w tym przepisie zawiera sformułowanie "w szczególności", co umożliwia Radzie umieszczenie w tym programie dodatkowych elementów, skoro posiada odpowiednie na to środki. Jednocześnie podkreślono, że w kwestii edukacji w zakresie należytego postępowania ze zwierzętami nigdy nie będzie zrobione wszystko, zwłaszcza na terenach wiejskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej podniesione można podzielić. Na wstępie należy wskazać, że nietrafny jest wniosek Rady Gminy Skarżysko-Kościelne o odrzucenie skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że z uwagi na zróżnicowane skutki prawne jakie wywiera uchylenie aktu bądź stwierdzenie jego nieważności, brak podstaw do uznania skargi jako niedopuszczalnej w sytuacji, gdy w dacie jej wniesienia, akt będący przedmiotem kontroli Sądu nie istnieje, z powodu jego uchylenia (zob. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Może to mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały, których wzruszenie jest możliwe w razie wyeliminowania zaskarżonej uchwały w całości i ze skutkiem od chwili jej podjęcia. Z tych względów wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano m.in. art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy stanowią obligatoryjne elementy programu, które bezwzględnie powinny zostać w nim uregulowane. Wynika to jednoznacznie z treści samego wprowadzenia do art. 11a ust. 2, w którym użyto formuły imperatywnej "obejmuje". Brak obligatoryjnych elementów przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a, które należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Świadczy bowiem o tym, że Rada Gminy nie w pełni zrealizowała powołaną delegację ustawową. Poza sporem pozostaje, że w badanym programie stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, nie znalazł się zapis, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy tj. nie wskazano gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Bez znaczenia dla oceny tego naruszenia pozostają podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z faktycznym zapewnieniem przez Gminę takiego miejsca, skoro w zaskarżonej uchwale brak stosownych regulacji w tym zakresie. Zapewnienie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich jest ustawowym obowiązkiem gminy i obligatoryjnym elementem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i przepisy te nie przewidują zwolnienia organu z tego obowiązku. Skoro Rada Gminy Skarżysko-Kościelne zobowiązana jest przestrzegać zawartego w ustawie upoważnienia uznać należało, że brak w zaskarżonej uchwale uregulowań co do określenia konkretnych podmiotów realizujących jej zadania, powoduje, że uchwała ta nie wypełnia delegacji z art. 11a ust. 2 ustawy i w istotny sposób narusza te przepisy. Podkreślenia wymaga, że zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia, bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, tj. nie reguluje wszystkich kwestii przekazanych z woli ustawodawcy do uregulowania w jej zakresie, to oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje delegacji ustawowej i jako istotnie naruszający prawo wymaga stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu z tych samych względów zasadny jest również zarzut zawarty w pkt b skargi. Z konstrukcji art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt wynika wprost obowiązek organu do zapewnienia wymienionej w tym przepisie usługi, zaś w zaskarżonej uchwale nie określono, czy wskazany lekarz weterynarii w ramach całodobowej opieki weterynaryjnej zapewnia obsługę zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Natomiast w pozostałej części argumenty skargi nie są zasadne. Zaskarżona uchwała została podjęta 28 marca 2017 r. W tej dacie obowiązywał art. 11a ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11a ust. 2 sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym ustępie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które może regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Co więcej, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny (...), co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (Lex. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt – uzasadnienie projektu). W ocenie Sądu, tego typu regulacje jakie znalazły się w § 12 zaskarżonej uchwały mieszczą się w katalogu elementów, jaki może zawierać program opieki nad zwierzętami, stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt i brak jest podstaw do uznania, że w tej części Rada Gminy Skarżysko-Kościelne przekroczyła wynikające z tego przepisu upoważnienie do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu ich bezdomności. Zasadność tego zarzutu nie może doprowadzić do uwzględnienia skargi wobec stwierdzonych przez Sąd wad skutkujących nieważnością zaskarżonej uchwały. Tym samym zaistniały podstawy przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.