I OSK 1525/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Witold Falczyński (spr) Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1804/05 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr. [...] i decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...]. 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. M. kwotę 920 (słownie: dziewięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1804/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] nakładającą na skarżącego (jako przedsiębiorcę prowadzącego Zakład Sprzętu [...]) karę pieniężną w kwocie 3000 zł z tytułu wykonywania w dniu [...] lutego 2005 r. transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że podstawę faktyczną nałożenia na stronę kary pieniężnej stanowiło wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych w dniu [...] samochodem marki [...] nr rej. [...]. Kontrolę przeprowadzono na drodze krajowej nr [...] w miejscowości S.. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2088, ze zm.). Art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (z wyjątkami przewidzianymi w tym przepisie) wprowadza zasadę zgodnie, z którą przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Zgodnie z art. 87 ust. 1 cytowanej ustawy kierowca jest zobowiązany do tego, aby mieć przy sobie w chwili przejazdu dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi "Kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów: 1. ustawy z dnia 28 października 2002r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. 199, poz. 1671), 2. ustawy z dnia 24 sierpnia 2001r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 123. poz. 1354 oraz z 2002r. Nr 155, poz. 1286), 3. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628, z 2002r. Nr 41, poz. 365, Nr 113, poz. 984 i Nr 199, poz. 1671 oraz z 2003r. Nr 7, poz. 78), 4. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003r. Nr 106, poz. 1002), 5. ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów, 6. wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15 000 złotych. Ust. 4 powyższego przepisu stanowi, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za szczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Zgodnie z lp. 1.4.1 załącznika wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej w wysokości 3000 zł. Kara w wysokości 3000 zł została wprowadzona ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 149, poz. 1452) w miejsce poprzednio obowiązującej kary w wysokości 4000 zł. W niniejszej sprawie skarżący podnosił, że w toku postępowania wykazał, iż posiada ważną kartę opłaty drogowej w związku z czym, nie powinien zostać ukarany. Sąd nie podzielił powyższego poglądu skarżącego. Dowodem potwierdzającym wniesienie przedmiotowej opłaty jest - zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) nabyta przez przedsiębiorcę karta opłaty, wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu. Karta przy tym, dla swej ważności, musi być wypełniona zgodnie ze wskazaniami zawartymi w § 5 ust.1 i ust. 3-5 powołanego rozporządzenia. Karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w cyt. przepisach § 5 rozporządzenia, a także zawierająca poprawki, nie stanowi - stosownie do ust. 6 § 5 omawianego rozporządzenia - dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Analiza przepisów ustawy z 6 listopada 2001r. o transporcie drogowym, związanych z opłatami za korzystanie z dróg krajowych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych wskazuje, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek posiadania właściwie wypełnionej przed rozpoczęciem przejazdu - karty opłaty. Przepisy ustawy o transporcie drogowym wyraźnie wskazują, że przedsiębiorca obowiązany jest w trakcie przejazdu po drogach krajowych legitymować się dokumentem potwierdzającym wniesienie wymaganej opłaty - kartą stosownej opłaty rocznej, półrocznej, miesięcznej, siedmiodniowej lub dobowej. W przypadku wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorca podlega, stosownie do postanowienia art. 92 tej ustawy - karze pieniężnej. W rozpoznawanej sprawie w trakcie dokonanej kontroli w dniu [...] skarżący wykonujący transport drogowy nie legitymował się dowodem uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Nadesłana w toku postępowania tygodniowa karta opłaty drogowej [...] nie stanowi - w ocenie Sądu - dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdyż nie posiada tzw. daty pewnej jej wypełnienia (nie zakupu) jaki to walor mają karty opłaty roczne, półroczne, miesięczne ponieważ są one wypełniane przez sprzedawcę. Stąd rodzi się domniemanie, że zostały wypełnione w dniu zakupu. Zgodnie z § 5 ust.2 cytowanego powyżej rozporządzenia karta siedmiodniowa może być wypełniona w terminie 14 dni od daty wydania karty opłaty, a więc stempel znajdujący się na karcie opłaty drogowej [...] świadczy jedynie o dacie jej wydania. Istniała zatem podstawa w ww. art. 92 ustawy o transporcie drogowym do wymierzenia skarżącemu przedsiębiorcy kary pieniężnej. Przechodząc do zarzutu skarżącego dotyczącego faktu nierównego traktowania przedsiębiorców przez ustawodawcę, w wypadku braku karty opłaty drogowej w pojeździe Sąd stwierdził, że tego typu przewinienie karane jest zgodne z treścią lp. 1.4.2 załącznika do ww. ustawy, w stosunku do kart: miesięcznej, półrocznej i rocznej karą pieniężną w wysokości 200 złotych. Z uwagi zaś na powyżej przytoczone stanowisko przewinienie takie nie jest penalizowane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. M. reprezentowany przez radcę prawnego i powołując podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył ten wyrok w całości zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 42 ust. 1, art. 92 ust. 1 oraz art. 92 ust.4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.4.1 załącznika do tejże ustawy - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, polegające na przyjęciu, iż brak dowodu uiszczenia opłaty drogowej w momencie wykonywania kontroli jest równoznaczny z jej nieuiszczeniem przez skarżącego w rozumieniu ww. przepisów, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: lp. 1.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, polegające na nałożeniu na skarżącego na podstawie ww. przepisu kary w wysokości i rodzaju nie przewidzianym w powołanym powyżej załączniku, tj. kary w wysokości 3.000 zł, za brak "karty tygodniowej", podczas gdy przedmiotowy załącznik przewiduje jedynie sankcję za brak karty opłaty miesięcznej, półrocznej i rocznej, w kwocie 200 zł i nie powinien stanowić podstawy orzekania w niniejszej sprawie, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6, 7 i 8 k.p.a., w szczególności poprzez wadliwe zakwalifikowanie uchybienia skarżącego przez organ administracji, jakim jest Główny Inspektor Transportu Drogowego i utrzymanie ww. rozstrzygnięcia w mocy przez Sąd I instancji, co miało zasadniczy wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. W oparciu o powyższe zarzuty wnoszący skargę kasacyjną domagał się: 1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że fakt uiszczenia przez skarżącego opłaty za przejazd jest w sprawie niekwestionowany, ponieważ w trakcie prowadzonego postępowania, skarżący nadesłał prawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej, ważną w momencie przeprowadzonej kontroli. W związku z powyższym - wbrew zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeniom - powołany przepis (art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym) nie został przez skarżącego naruszony i w związku z tym nie może stanowić skutecznej podstawy do nałożenia wobec niego jakiejkolwiek kary pieniężnej. Skarżący w toku postępowania wykazał, iż w momencie przeprowadzania kontroli przez Inspekcję Transportu Drogowego posiadał ważną kartę opłaty drogowej, która stanowi dowód uiszczenia opłaty, a zatem o braku uiszczenia przez niego opłaty drogowej nie może być mowy. Konsekwencją rażąco wadliwych ustaleń poczynionych w toku postępowania - jest zakwalifikowanie popełnionego przez skarżącego czynu do naruszenia zamieszczonego pod poz. 1.4.1. załącznika do ustawy, w którym mowa o: "wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych". Z uwagi na powołane na wstępie zasady zawarte w art. 6, 7 i 8 k.p.a., rozstrzygnięcie to, oparte na wadliwych podstawach prawnych, nie powinno zostać utrzymane w mocy przez WSA. Utożsamianie całkowitego braku wpłaty (bo tylko o takim mowa w lp.1.4.1 załącznika) z brakiem dowodu jej uiszczenia w momencie wykonywania kontroli - zdaniem skarżącego - wskazuje jednoznacznie na rzeczywiste intencje organu administracji, których celem było wyłącznie ukaranie go, bez względu na treść obowiązujących w tym zakresie przepisów, a co uszło uwadze Sądu I instancji. W opinii skarżącego, nie może on ponosić negatywnych konsekwencji braku uregulowania pewnych kwestii prawnych w sposób wyczerpujący przez ustawodawcę, czy też braku prawidłowej wykładni prawnej w tym przedmiocie, tym bardziej, że wykorzystywanie luk w prawie do dokonywania rozszerzającej wykładni przepisów (na niekorzyść obywateli) przez instytucje państwowe, stanowi bezsprzecznie naruszenie powołanych na wstępie przepisów postępowania, wyrażających naczelne zasady postępowania w sprawach administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Jednym z wymogów skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wyznaczają one granice rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie można odmówić zasadności skardze kasacyjnej, o ile zarzuca naruszenie wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku trafnie podnosi, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne obowiązani są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, a z mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Ust. 3 art. 87 nakłada z kolei na przedsiębiorcę obowiązek wyposażenia kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty. Nie ulega wątpliwości, że skarżący jako przedsiębiorca ten ostatnio wskazany obowiązek naruszył, co wykazała przeprowadzona kontrola drogowa. Art. 92 ust. 1 ustawy stanowi, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające m.in. z przepisów tej ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15 000 złotych. Jednakże w zakresie szczegółowej wysokości kar za poszczególne naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania transportu, ust. 4 cyt. przepisu odsyła do załącznika do ustawy. Zatem art. 92 ust. 1 nie mógł stanowić samoistnej podstawy nałożenia kary pieniężnej w granicach nim określonych według uznania organu. We wskazanym załączniku według stanu obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji pod Lp. 1.4.1 ustawodawca określił na 3000 zł wysokość kary za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Według tego przepisu została wymierzona kara S. M. w niniejszej sprawie, co zostało zaaprobowane przez sąd I instancji. Jednakże skarga kasacyjna trafnie podnosi, że fakt uiszczenia przez skarżącego opłaty za przejazd był w sprawie niekwestionowany, ponieważ w trakcie prowadzonego postępowania skarżący nadesłał (na żądanie organu) prawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej, ważną w momencie przeprowadzonej kontroli. Należy też zgodzić się ze skarżącym, że w świetle przepisów załącznika do ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organy administracji, niedopuszczalne było utożsamianie całkowitego braku opłaty z brakiem dowodu jej uiszczenia w momencie wykonywania kontroli. Pod poz. Lp 1.4.2 załącznik przewiduje bowiem nieporównanie niższą karę (200 zł) za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe karty opłaty drogowej. Karę tę stosuje się jednak wyłącznie w przypadku braku karty opłaty miesięcznej, półrocznej i rocznej wykupionej najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień kontroli. Przedstawione unormowanie oznacza jednak, że ustawodawca rozróżniał sytuację nieuiszczenia opłaty w ogóle od sytuacji, w której opłata była dokonana, lecz kierowca nie posiadał w pojeździe dowodu jej uiszczenia. Prawdą jest, że § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w spawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), które miało zastosowanie w niniejszej sprawie, przewidywał, iż wypełnianie karty opłaty dobowej i siedmiodniowej (kartę siedmiodniową posiadał skarżący) w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności może być dokonywane przez przedsiębiorcę w terminie 7 dni (karta opłaty dobowej) lub 14 dni (karta opłaty siedmiodniowej) od daty wydania karty. Sytuacja taka niewątpliwie stwarzała pole do nadużyć. Jednakże dokonanie takiego nadużycia musiałoby być stronie wykazane i nie można go domniemywać. W niniejszej sprawie dowód taki nie został przeprowadzony, a nawet nie sformułowano wobec skarżącego w tym względzie zarzutu. Powyższą regulację ustawową należy ocenić krytycznie, bowiem zawierała ona lukę prawną, skoro nie przewidywała opłaty karnej za naruszenie przepisów ustawy polegające na braku w pojeździe podczas wykonywania transportu drogowego dowodu uiszczenia stosownej opłaty w przypadku, gdy dowodem tym była karta opłaty dobowej lub siedmiodniowej. Jednakże błędy czy brak precyzji ustawodawcy nie mogą obciążać adresatów norm prawnych. W tym miejscu raz jeszcze trzeba podkreślić, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania w sprawie przez organy administracji nie można było utożsamiać braku opłaty (za przejazd po drogach krajowych) w ogóle z brakiem dowodu jej uiszczenia, jeśli w toku postępowania dowód taki został przedstawiony. Sytuacja prawna w omawianym zakresie uległa zmianie z dniem 21 grudnia 2005 r. z mocy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 180, poz. 1497). Obecne brzmienie Lp. 4.1. załącznika do ustawy również przewiduje karę w wysokości 300 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, jednakże zawiera już wyraźne zastrzeżenie, iż karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Brak jest wszakże podstaw, by stan prawny wynikający z nowelizacji ustawy stosować do stanów faktycznych zaistniałych wcześniej, zwłaszcza gdy także w dacie wydawania w sprawie decyzji ostatecznej, wspomniana nowelizacja nie weszła jeszcze w życie. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, tj. art. 42 ust.1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Lp.1.4.1 załącznika do tejże ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, ze brak dowodu uiszczenia opłaty drogowej w momencie wykonywania kontroli jest równoznaczny z jej nieiuszczeniem przez skarżącego i w konsekwencji aprobatę przez Sąd I instancji nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy nie przewidziane w załączniku określającym szczegółowo rodzaje naruszeń oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że "... przewinienie takie nie jest penalizowane". Z kontekstu, w jakim to stwierdzenie zostało użyte (choć nie ma tu pewności) można przypuszczać, że chodzi o przewinienie polegające na braku dowodu uiszczenia opłaty w przypadku, gdy chodzi o kartę dobową lub tygodniową. Jeśli tak, to niezrozumiale jest oddalenie skargi i zaakceptowanie tym samym stanowiska organów administracji traktującego powyższy brak dowodu uiszczenia opłaty w pojeździe za tożsamy z nieuszczeniem opłaty w ogóle oraz wymierzenie w tej sytuacji kary przewidzianej właśnie za zupełny brak opłaty. Za chybiony należy natomiast uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania ze wskazaniem na przepisy art. 6, 7 i 8 kpa. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a postępowanie przed nim unormowane jest w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tego też względu nie mógł naruszyć wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tych warunkach, skoro stwierdzono jedynie naruszenie prawa materialnego, a nie ma naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która w świetle przedstawionych wyżej rozważań podlegała uwzględnieniu. Zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego jak też utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i art.135 w związku z art. 193 ppsa. Na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 ppsa należało zasądzić na rzecz skarżącego od organu koszty postępowania (za obie instancje).