II OSK 1359/11

SENTENCJA Dnia 29 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 895/10 w sprawie ze skargi T.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 15 kwietnia 2006 r. T.M. wniosła o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a., postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej z dnia [...] czerwca 2004 r. nakazującą skarżącej dokonanie rozbiórki ogrodzenia działek nr 1 i 2 położonych w miejscowości L. gm. T., wybudowanego od strony drogi T.– K. Skarżąca, powołując się na wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 488/05 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 621/04 wskazała, że zagadnienie wstępne, jakim jest data odbudowy ogrodzenia działek nr 1 i 2, zostało rozstrzygnięte odmiennie od oceny przyjętej przez organ przy wydawaniu powyższej decyzji. Jak bowiem wynika z powołanych wyższej wyroków, bezspornym jest fakt odbudowy ogrodzenia w 1997 r. Ponadto skarżąca stwierdziła, że przed Sądem Rejonowym w Białej Podlaskiej toczy się postępowanie, w trakcie którego wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W szczególności dowodem takim jest film video z zarejestrowanym stanem faktycznym ogrodzenia przedmiotowych działek w październiku 1999 r., na którym widać, że działka nr 2 była w tym czasie ogrodzona żelbetowym ogrodzeniem, identycznym jak działka nr 1, co jest sprzeczne z ustaleniami organu powiatowego oraz świadczy o tym, że działka nr 2 została ogrodzona w 1997 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. wydaną po wznowieniu postępowania Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Organ wskazał, że przedmiotowa decyzja został zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 21 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 621/04 oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 488/05 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyroki te nie rozstrzygały zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Ponadto organ podkreślił, że niemożliwym jest wznowienie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ze względu na upływ terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Wnioskodawczyni dowiedziała się bowiem o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania co najmniej w dniu 25 listopada 2005 r., co potwierdza pismo Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej. Zatem miesięczny termin do złożenia wniosku określony w art. 148 § 1 k.p.a. upływał w dniu 25 grudnia 2005 r., zaś wniosek złożony został dopiero w dniu 19 kwietnia 2006 r. Ponadto w ocenie organu, przyjęta przez WSA w Lublinie i NSA data budowy ogrodzenia (1997 i 2002) czy też data przyjęta przez Sąd Rejonowy w Białej Podlaskiej (1996 – 1997 i 2001), a nie jak przyjęły organy I i II instancji (1999 i 2002), nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2004 r. Organ podał, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w roku 1996 czy też 1997, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa ogrodzeń, z wyjątkiem przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Przez budowę należało rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę oraz modernizację obiektu budowlanego. Odbudowanie zatem w roku 1996 czy też 1997 ogrodzenia z elementów żelbetowych w miejsce starego, w przypadku gdy znajdowało się od strony ulicy, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero z dniem 24 grudnia 1997 r., na mocy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 726), zniesiono wymóg uzyskania pozwolenia na budowę dla tego typu ogrodzeń i zastąpiono go obowiązkiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Dokonując częściowej przebudowy ogrodzenia w 2002 r. skarżąca nie dokonała też koniecznego zgłoszenia, działała więc w warunkach samowoli budowlanej. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania T.M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższa decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.). Żaden z organów prowadzących postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie skorzystał z dyspozycji art. 100 § 2 k.p.a., a zatem w toku postępowania zwykłego nie wystąpiło zagadnienie wstępne, które zostałoby rozstrzygnięte odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Organy nadzoru budowlanego są władne we własnym zakresie ustalać datę wykonania robót budowlanych, będących przedmiotem prowadzonego przez nie postępowania i kwestia ta nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył, że zarówno WSA w Lublinie w wyroku z dnia 21 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 621/04, jak i NSA z wyroku z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 488/05 przyjęły, iż bezspornym jest fakt wybudowania przedmiotowego ogrodzenia w 1997 r., a następnie jego odbudowy w 2002 r., czyli w datach zbliżonych do ustaleń dokonanych przez Sąd Rejonowy w Białej Podlaskiej w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II K 75/08. Organ podkreślił, iż ustalenia sądów administracyjnych co do daty budowy oraz odbudowy przedmiotowego ogrodzenia nie wpłynęły na prawidłowość decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2004 r. Ponadto oddalenie skargę T.M. decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. przesądzało o jej zgodności z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.M. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., art. 147 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. Ponadto skarżąca zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 7-10 k.p.a., art. 35 § 1 i 2 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 151 § 1 ust. 2 k.p.a., art. 145 § 1 ust. 1, 4, 5 i 7 k.p.a., art. 145 § 2 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia organu, że w toku prowadzonego postępowania przez organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego oraz wojewódzkiego w przedmiocie budowy spornego ogrodzenia, zakończonego ostateczną decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2004 r., nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które organy te rozstrzygałyby we własnym zakresie. Żaden z organów prowadzących postępowanie nie skorzystał z dyspozycji art. 100 § 2 k.p.a., a zatem w toku postępowania nie wystąpiło zagadnienie wstępne, które zostałoby rozstrzygnięte przez właściwy organ odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Ustalenie bowiem daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych nastąpiło w ramach obowiązków, jakie nakładają na organy administracji publicznej przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organy te podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenia organów zostały nadto skontrolowane przez sądy administracyjne w sprawach o sygn. akt II SA/Lu 621/04 i II OSK 488/05. Kwestia ta nie miała więc charakteru zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Skoro zatem nie wystąpiła podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., należało odmówić uchylenia decyzji ostatecznej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2004 r. w trybie wznowieniowym. Ponadto Sąd uznał, że organ prawidłowo wznowił postępowanie wyłącznie ze względu na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyż skarżąca nie dotrzymała wobec przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a., tj. terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak bowiem wynika z akt sprawy, o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach faktycznych lub nowych dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, tj. o filmie DVD z zarejestrowanym stanem faktycznym ogrodzenia przedmiotowych działek, skarżąca wiedziała już w dniu 25 listopada 2005 r. – co potwierdza pismo Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej. Wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został zaś nadany w dniu 19 kwietnia 2006 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.M. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 134 § 1 i art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 147 i art. 149 § 2 k.p.a., które skutkowało nieuwzględnieniem skargi, mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów, w świetle których wymagane było obligatoryjne wznowienie postępowania z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca nie podważa prawidłowości ustaleń organów i Sądu I instancji co do uchybienia terminowi z art. 148 k.p.a. na skutek wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania po upływie jednego miesiąca od daty uzyskania wiadomości o nowym dowodzie istotnym dla wyniku sprawy, istniejącym w dniu wydania decyzji i nieznanym organowi, który wydał tę decyzję. Skarga kasacyjna wskazuje jednak, że skoro zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje albo na żądanie strony albo z urzędu, to wobec ujawnienia tego, nowego dowodu organ powinien był działać z urzędu, dążąc do wykrycia prawdy obiektywnej i nie powinno temu przeszkadzać wystąpienie strony z uchybieniem terminu z art. 148 k.p.a. Skarżąca pominęła jednak w przedstawionym wyżej rozumowaniu, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ, w pierwszej kolejności, postępowania co do przyczyn wznowienia. Organ powinien więc ustalić, czy podana we wniosku podstawa wznowieniowa rzeczywiście zaistniała. W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie został oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ powinien ustalić, czy wskazana okoliczność lub wskazany we wniosku o wznowienie dowód rzeczywiście spełnia wymogi określone wymienionym przepisem, to jest, czy jest to dowód nowy, istotny dla wyniku sprawy istniejący w dniu wydania decyzji i nadto nieznany organowi, który wydał tę decyzję. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu wznowieniowym wynikło natomiast, iż dowód, na który strona powołała się we wniosku o wznowienie, nie miał żadnego znaczenia w sprawie, czyli nie można było go uznać za dowód istoty. Dowodem tym był bowiem film video z 1999 r. wskazujący, iż w czasie jego powstania działka nr 2 była ogrodzona ogrodzeniem żelbetowym identycznym jak działka nr 1. Fakt istnienia ogrodzeń obu wymienionych działek od drogi publicznej od 1997 r. został ustalony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kwestionowanych decyzji. Ustalenia te w pełni podzielił też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę T.M. i następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną wniesioną od wyroku WSA (wyrokiem z 9 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 488/05). Sądy uznały te ustalenia faktyczne za bezsporne i stwierdziły, że budowa tego ogrodzenia w 1997 r. a następnie jego częściowa odbudowa w 2002 r. nastąpiły w warunkach samowoli budowlanej. W tej sytuacji dowód wskazujący na istnienie ogrodzenia w 1999 r. nie miał znaczenia w sprawie i nie mógł stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Z tych powodów skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).