III OSK 1366/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2553/17 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia A. z siedzibą w P., R.J. i W.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w P. (dalej: stowarzyszenie), R.J. (dalej: skarżąca) i W.M. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 lipca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 2 czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta Zielonka umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Adaptacja istniejących budynków magazynowych na punkt zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w miejscowości [...]". Odwołania od tej decyzji złożyli m.in. skarżący oraz J.C. - Wójt Gminy Poświętne. Decyzją z 25 lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że podmioty wnoszące odwołanie nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Ponadto, zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353, dalej: ustawa środowiskowa), społeczeństwo ma zagwarantowany udział w tych postępowaniach w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Nie dotyczy to decyzji umarzającej postępowanie w tego rodzaju sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosło stowarzyszenie oraz skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko obu organów. Wyjaśnił, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia lub decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny na środowisko możliwe jest jedynie w odniesieniu do konkretnego przedsięwzięcia i przy jego konkretnej lokalizacji. Jeżeli planowane przedsięwzięcie nie należy do katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W tej sprawie w związku ze zmianą zakresu przedsięwzięcia i wykreślenie odpadów klasyfikowanych jako złom, organy współdziałające przyjęły, że planowane przedsięwzięcie nie należy do katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym organ I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach krąg stron takiego postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem przepisów ustawy środowiskowej. Istnienie interesu prawnego jest związane z występowaniem uciążliwości na nieruchomościach położonych na obszarze (lub w sąsiedztwie) planowanego przedsięwzięcia. Przymiot strony w takim postępowaniu będą mogły posiadać podmioty mające tytuł prawny do takiej nieruchomości. Organy stwierdziły, że planowane przedsięwzięcie nie należy do katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem zbędne jest prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez odstąpienie przez Sąd I instancji od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegającą na uznaniu, że stowarzyszeniu nie przysługuje status strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 lipca 2017 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Stowarzyszenie wniosło także o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Po pierwsze, ustawa środowiskowa gwarantuje społeczeństwu udział w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej). Podmioty biorące udział w tego rodzaju postępowaniu nie muszą się legitymować interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym. Natomiast udział ten jest gwarantowany wyłącznie w postępowaniach, w których przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co w tej sprawie nie miało miejsca. Organ I instancji stwierdzając, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Ponadto udział społeczeństwa w tego rodzaju postępowaniu gwarantowany jest wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, a nie w postępowaniu sądowoadmininistracyjnym. Okoliczność ta jest jednak bez większego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ oprócz udziału społeczeństwa w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia biorą udział również strony postępowania, których status w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego wyroku wynikał z posiadanego przez nie interesu prawnego ustalanego na zasadach ogólnych wynikających z art. 28 k.p.a. Po drugie, przedmiotem skargi w tej sprawie było umorzenie postępowania odwoławczego będące wynikiem stwierdzenia przez organ odwoławczy, że podmioty wnoszące odwołania nie miały interesu prawnego w tym postępowaniu. Okoliczność ta ma istotne znaczenie prawne z punktu widzenia zakresu kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Umorzenie postępowania odwoławczego stanowi bowiem rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, ograniczające się wyłącznie do oceny statusu strony podmiotów wnoszących odwołanie. W związku z tym dokonując kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia Sąd I instancji był zobowiązany do dokonania oceny wyłącznie przesłanki interesu prawnego podmiotów wnoszących odwołanie, natomiast nie był uprawniony do kontroli legalności decyzji organu I instancji. Przyjęcie odmiennej koncepcji powoduje bowiem, że wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, pomimo, że nie zostało wniesione od niej skutecznie odwołanie, a zatem nie został wyczerpany administracyjny tok instancji warunkujący dopuszczalność skargi (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.). W tej sprawie ma to dwojakie znaczenie. Z jednej strony, częściowo nieprawidłowe jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim Sąd I instancji dokonał kontroli legalności decyzji organu I instancji. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ stowarzyszenie nie podważyło skutecznie stanowiska Sądu I instancji będącego efektem kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z drugiej strony natomiast, nieuzasadniony jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 105 § 1 k.p.a., który kwestionuje ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w zakresie legalności decyzji organu I instancji Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez odstąpienie przez Sąd I instancji od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przede wszystkim zarzut ten został częściowo błędnie uzasadniony, ponieważ Sąd I instancji nie dokonuje oceny stanu faktycznego sprawy na podstawie powołanych przepisów k.p.a., a jedynie dokonuje kontroli zastosowania tych przepisów przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto zarzut ten został bardzo lakonicznie uzasadniony i sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości, bez wskazania nawet, czy stowarzyszenie jest właścicielem tych nieruchomości lub czy stowarzyszeniu przysługuje do nich inny tytuł prawny mogący stanowić źródło interesu prawnego w tej sprawie. Błędne jest również powołanie się przez stowarzyszenie na przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego, ponieważ określenie stron postępowania administracyjnego nie następuje w granicach uznania administracyjnego. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał także ostatni zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. określony jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. stanowiąca podstawę uwzględnienia skargi w przypadku naruszenia przez organ prawa materialnego, jest normą o charakterze procesowym i jako podstawa zarzutu o charakterze materialnym może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnego podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tej normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu stowarzyszenie odwołuje się wprawdzie do art. 28 k.p.a. i art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), jednak brak jest wyraźnego powiązania tych przepisów z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w ramach zarzutów kasacyjnych, a ponadto rozważania w tym zakresie mają wyłącznie ogólny charakter. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.