II OSK 1707/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. i B.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 332/08 w sprawie ze skargi G. i B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 lipca 2008 r. oddalił skargę G. i B.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy Jabłonowo Pomorskie, po rozpatrzeniu wniosku R.B. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obory z halą udojową, płyty obornikowej i zbiornika na gnojówkę w J. na działce nr [...] w miejscowości J. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli G. i B.N., zarzucając, że decyzję wydano naruszając zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i prowadzono postępowanie, gdy nie zostało jeszcze zakończone inne postępowanie w tej samej sprawie, a ponadto nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Za bezzasadny uznano zarzut dotyczący niezawiadomienia właścicieli działek sąsiednich o wszczęciu postępowania administracyjnego wskazując, że zgodnie z przepisem art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Takim przepisem w niniejszej sprawie był art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Na powyższą decyzję skargę złożyli G. i B.N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy szczegółowo odniósł się do przebiegu postępowania w kontekście przepisów stanowiących podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu. Za bezzasadny w ocenie Sądu I instancji należy uznać zarzut naruszenia przepisów prowadzenia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie zostało zakończone inne postępowanie. Zauważyć bowiem należy - co zresztą przyznali sami skarżący, że to inne postępowanie dotyczyło działki nr [...], a więc nie działki [...], której dotyczy niniejsza sprawa. W dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach działka nr [...] była już odrębną nieruchomością, sklasyfikowaną w ewidencji gruntów, zaś kwestie dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji planowanej na działce nr [...] nie były przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Jako bezzasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący braku zawiadomienia właścicieli działek sąsiednich o wszczęciu postępowania administracyjnego. Z akt wynika, że obwieszczeniem z dnia 2 lipca 2007 r. organ poinformował wszystkie strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla planowanego przedsięwzięcia, wobec czego należy uznać, że nie doszło w żadnej mierze do naruszenia zasady zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom w postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. i B.N. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika procesowego, który na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 332/08). Ponadto na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Natomiast w treści skargi kasacyjnej podniósł dwa podstawowe zarzuty kasacyjne. Po pierwsze, podniósł zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska polegające na niewłaściwym ustaleniu stron postępowania. Po drugie, wysunął także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia faktycznej liczby stron w tym postępowaniu, co powinno poprzedzać zastosowanie art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli więc nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a uprawniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lecz także naruszenia przepisów prawa procesowego, stąd w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć ten ostatni zarzut. W jego treści podniesiono naruszenie przepisów postępowania, lecz błędnie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a nie w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie miało to polegać na naruszeniu art. 8 k.p.a. z powodu zaniechania zawiadomienia stron o wszczęciu danego postępowania administracyjnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dotyczy to także braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia faktycznej liczby stron w tym postępowaniu, żeby można było skorzystać z przepisu szczególnego jakim jest art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 5 cyt. ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jest to jednak zarzut całkowicie chybiony, gdyż w żadnym zakresie skarżący nie wykazali, że narusza to ich interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 49 k.p.a. i art. 46a ust. 5 cyt. ustawy - Prawo ochrony środowiska. Skarżący byli bowiem stroną przedmiotowego postępowania przed organem I i II instancji, jak i oczywiście przed Sądem I instancji. Ponadto w żadnym zakresie nie są upoważnieni do występowania w imieniu innych stron danego postępowania zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem I instancji. Natomiast tylko strona, która nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym może wystąpić o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też nie może być z tego powodu naruszony jej interes prawny jako strony, która brała udział w tym postępowaniu administracyjnym, a więc także brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 5 Prawa ochrony środowiska, których stosowanie przez właściwe organy kontrolował Sąd I instancji. Stąd, także chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 5 cyt. ustawy - Prawo ochrony środowiska, przy czym kasator powołuje także powyższe przepisy w treści zarzutu naruszenia przepisów postępowania co świadczy o braku ich spójności. Należy przypomnieć, że art. 46a ust. 5 cyt. ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowi tylko, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20 - biorąc pod uwagę ustalenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko w zakresie jej uciążliwości, to stosuje się przepis art. 49 k.p.a., zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Ponadto w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Strona skarżąca była zawiadomiona o decyzjach, jak i innych czynnościach właściwych organów biorąc pod uwagę także dyspozycję art. 49 k.p.a. co jednoznacznie wynika z akt sprawy. Po drugie, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, "przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" jest błędnie sformułowany co uniemożliwia również jego właściwe rozpoznanie. Wynika to z tego, że określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dwie formy, tj. naruszenia prawa materialnego w drodze błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania nie mogą zachodzić jednocześnie gdyż albo przepis niewłaściwie zinterpretowano lub niewłaściwie zastosowano. Ponadto odnosząc się do podnoszonego tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia dotyczącego braku uwzględnienia przy orzekaniu w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 399/08), który stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy podkreślić, że dotyczyło to postępowanie tzw. nadzwyczajnego trybu kontroli zaskarżonej decyzji ostatecznej zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast przedmiotem danego postępowania administracyjnego objętego kontrolą Sądu I instancji jest decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2008 r. (nr [...]), którą utrzymano w mocy po rozpatrzeniu odwołania G. i B.N. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Jabłonowo Pomorskie z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] ustalającą R.B. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na budowie obory z halą udojową, płyty obornikowej i zbiornika na gnojówkę na działce nr [...] w miejscowości J., gmina J. W tym zakresie nie był oczywiście także przedmiotem tego postępowania wniosek skarżących o ich dopuszczenie do udziału w postępowaniu, złożony do organu w terminie przewidzianym na wniesienie odwołania, o czym stanowi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2008 r. Ubocznie należy stwierdzić, że k.p.a. nie reguluje w ogóle instytucji prawnej dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu strony postępowania, która uprzednio wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, jak i nie zawiera oczywiście w takim przypadku przesłanek do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji kiedy przedmiotowa decyzja jest nieostateczna. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.