I SA/Op 326/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Asesor sądowy Anna Komorowska–Kaczkowska (spr.) Protokolant Referent stażysta Grażyna Sułkowska-Kosmider po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 lipca 2022 r., nr SKO.40.1563.2022.po w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ustalającej zobowiązanie w podatku od nieruchomości na 2009 r. oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. (dalej jako: Skarżący, Strona, Podatnik) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 20 lipca 2022 r., którą to Kolegium działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2020, poz. 1325 ze zm. zwanej dalej O.p.) utrzymało w mocy decyzję wydaną przez ten organ z 17 marca 2022 r., nr SKO.40.987.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Opola z 4 lutego 2009 r., nr [...] ustalającej Skarżącemu zobowiązanie w podatku od nieruchomości na 2009 r. w wysokości 32 773 zł. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 14 października 2021 r. Podatnik zwrócił się do Prezydenta Miasta Opola o wzruszenie (zniesienie, unieważnienie, usunięcie, wycofanie) w odpowiednim nadzwyczajnym trybie postępowania, m.in. decyzji Prezydenta Miasta Opola z 4 lutego 2009 r., nr [...] ustalającej Skarżącemu zobowiązanie w podatku od nieruchomości na 2009 r. w wysokości 32 773 zł. W wyniku wezwania Prezydenta Miasta Opola z 28 października 2021 r., Podatnik, w piśmie z 3 listopada 2021 r., doprecyzował, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność, gdyż została wydana z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1452). Wobec ustalenia, że wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydneta Miasta Opola, organ przekazał przedmiotowy wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu pismami z 28 stycznia 2022 r. i 9 lutego 2022 r. zwróciło się do Prezydenta Miasta Opola o nadesłanie akt sprawy zakończonej przedmiotową decyzją organu I instancji, ze szczególnym uwzględnieniem dowodu jej doręczenia. Organ I instancji nadesłał uwierzytelnioną kopię decyzji i dowodu jej doręczenia, z którego wynikało, że decyzja została doręczona 20 lutego 2013 r. pełnoletniemu domownikowi Podatnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po dokonaniu wstępnej analizy dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, decyzją z 17 marca 2022 r., nr SKO.40.987.2022, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z 4 lutego 2009 r., nr [...] ustalającej Skarżącemu zobowiązanie w podatku od nieruchomości na 2009 r. w wysokości 32 773 zł. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że okoliczność, iż wniosek złożono po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, stanowi przesłankę negatywną do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, określoną w art. 249 § 1 pkt 1 O.p., co powoduje konieczność odmowy wszczęcia tego postępowania. Nie zgadzając się z ww. decyzją Kolegium, Podatnik wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 4 i 5 w zw. z art. 249 § 1 pkt 1 O.p. polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na błędne ustalenie, że doszło do upływu 5-letniego terminu od dnia doręczenia decyzji ostatecznej oraz braku ustalenia, czy doszło do prawidłowego doręczenia decyzji. Wskazywał, że zaskarżona decyzja stanowi jedną z trzynastu decyzji, przy czym w dwóch innych postępowaniach doszło do sformułowania istotnych zarzutów naruszenia przepisów ustawy w zakresie prawidłowości doręczenia decyzji ostatecznych, dlatego także w tym przypadku chce skorzystać ze swojego uprawnienia do kontroli instancyjnej, bowiem ma obawy, że także w tym przypadku mogło dojść do podobnego naruszenia prawa. W wyniku tak postawionego zarzutu, odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzją z 20 lipca 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję z 17 maja 2022 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z 4 lutego 2009 r., nr [...] ustalającej Skarżącemu zobowiązanie w podatku od nieruchomości na 2009 r. w wysokości 32 773 zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazało, że w aktach postępowania znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji ostatecznej, z którego wynika, że decyzja została doręczona pełnoletniemu domownikowi Podatnika. Kolegium argumentowało, że ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja została nadana w placówce wyznaczonego operatora publicznego, tj. Poczty Polskiej [...] w dniu 24 lutego 2009 r., następnie została awizowana 26 lutego 2009 r., wobec niezastania adresata w mieszkaniu, a następnie doręczona pełnoletniemu domownikowi Podatnika S. K. (matce). Zwrotne potwierdzenie odbioru zostało następnie zwrócone nadawcy przesyłki i włączne do akt sprawy. W ocenie składu orzekającego w takiej sytuacji należało wziąć pod uwagę regulacje z art. 150 § 1-4 Op., dotyczące doręczania pism w postępowaniu podatkowym per awizo. W 2009 r. przepis art. 150 § 1pkt 1 Op. stanowił, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 148 § 1 lub art. 149: poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. W związku z tym, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 4 lutego 2009 r. nie wynika, w jakiej dacie podjęto przesyłkę, mając na uwadze wyżej cytowany art. 150 § 1 pkt 1 Op. w brzmieniu obowiązującym w 2009 r., ostatnim możliwym dniem do podjęcia przesyłki był 12 marca 2009 r., tj. czternasty dzień liczony od daty pierwszego awizowania. Celem dokonania oceny dopuszczalności wniosku Podatnika o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, należało zatem przyjąć 12 marca 2009 r. jako datę doręczenia decyzji. W tej sytuacji zdaniem Kolegium prawidłowa jest ocena, że pięcioletni termin na wniesienie żądania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 4 lutego 2009 r., nr [...], upłynął z dniem 12 marca 2014 r. Upływ tego terminu skutkował wygaśnięciem uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Opolu Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 4 i 5 w zw. z art. 249 § 1 pkt 1 O.p. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na błędne ustalenie, że doszło do upływu 5-letniego terminu od dnia doręczenia decyzji ostatecznej oraz braku ustalenia, czy w ogóle doszło do prawidłowego doręczenia decyzji ostatecznej. Potwierdzenie odbioru podpisane przez matkę Skarżącego nie zawiera daty odbioru przesyłki, w związku z czym ani organ ani Skarżący nie posiada możliwości ustalenia konkretnej daty, która stanowiła podstawę do uruchomienia pięcioletniego terminu, a mimo to odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważości decyzji ostateczenej. Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 226 § 1 w zw. z art. 240 § 1 pkt 5 O.p. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Opola, podczas gdy do jej wydania doszło z rażącym naruszeniem art. 240 § 1 pkt 5 O.p. wobec braku podstaw do wznowienia postępowania w sprawie i ponownym ustaleniu wysokości zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1452 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że przewidziane w tym przepisie zwolnienie od podatku od nieruchomości obejmuje wyłącznie porty morskie. W uzasadnieniu pełnomocnik przedstawił argumentację uzasadniającą powyższe zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. Wskazał przy tym, że znane jest mu brzmienie art. 249§ 1 pkt 1 O.p. i nie usiłuje on polemizować z jego treścią. Niemniej jednak organ zaniechał zbadania przesłanki pozwalającej na uruchomienie biegu pięcioletniego terminu, mianowicie nie ustalił daty doręczenia decyzji, co do której zostało wniesione żądania, a nadto nie ustalił, czy została ona doręczona w sposób prawidłowy, a więc, czy w ogóle doszło do skutecznego doręczenia decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie szczegółowo odnosząc się do zarzutów skargi. Organ podkreślił, że podniesione zarzuty są całkowicie nieuzasadnione, a ponadto częściowo nieadekwatne do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Podkreślił, że zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję Kolegium, jest w istocie rozstrzygnięciem formalnym. Przedmiotem rozstrzygnięcia była bowiem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji ostatecznej z 4 lutego 2009 r., nr [...] ustalającej Skarżącemu zobowiązanie w podatku od nieruchomości na 2009 r. w wysokości 32 773 zł, z uwagi na upływ czasu od dnia jej doręczenia do dnia złożenia wniosku, zgodnie z art. 249 § 1 pkt 1 Op. Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego, czy też zarzuty dotyczące bezpodstawnego wznowienia przez Prezydenta Miasta Opola postępowania w sprawie, jawią się jako całkowicie bezzasadne i nieodnoszące się do stanu faktycznego, na tle którego zapadła zaskarżona decyzja. Kolegium podkreśliło, iż dokonało oceny w zakresie daty doręczenia decyzji wymiarowej, powtarzając w odpowiedzi na skargę ustalania i ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Na rozprawie 21 grudnia 2022 r. pelnomocnik Skarżącego wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie było wydanej decyzji wznowieniowej (na co błędnie wskazno w skardze), a przywołanie w skardze przepisów dotyczących wznowienia stanowi omyłkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 t.j. - dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 20 lipca 2022 r., którą to Kolegium działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. utrzymało w mocy decyzję wydaną przez ten organ z 17 marca 2022 r., nr SKO.40.987.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Opola z 4 lutego 2009 r., nr [...] ustalającej Skarżącemu zobowiązanie w podatku od nieruchomości na 2009 r. w wysokości 32 773 zł. Jak wynika z przepisu art. 248 § 1 O.p. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Przypomnieć również należy, iż uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach w Ordynacji podatkowej oraz w ustawach podatkowych. Zgodnie z art. 247 § 1 O.p. organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która: 1) została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) została wydana bez podstawy prawnej; 3) została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 4) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 5) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 6) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa; 8) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Natomiast złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakłada na organ obowiązek zbadania w pierwszej kolejności, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące rozpoznanie takiego wniosku. W przepisie art. 249 § 1 O.p., stanowiącym podstawę wydania zaskarżonych decyzji, sformułowano katalog przesłanek odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Z art. 249 § 1 pkt 1 O.p. wynika, że uwzględnienie żądania strony i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało uzależnione od jego wniesienia w terminie. Jest on liczony zgodnie z art. 12 § 4 O.p. od dnia doręczenia decyzji ostatecznej i wynosi 5 lat (jest to także maksymalny termin przedawnienia zobowiązań podatkowych). Wyżej wskazany termin jest terminem prawa materialnego, gdyż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to termin, który nie podlega przywróceniu. W ocenie Sądu, Kolegium słusznie stwierdziło zaistnienie w sprawie pierwszej z przesłanek negatywnych uniemożliwiających wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy bowiem podkreślić, że zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję Kolegium, jest w istocie rozstrzygnięciem formalnym, zatem ocenie w tym postępowaniu nie podlegają kwestie merytoryczne związane z oceną zaistnienia przesłanek merytorycznych stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności. Przedmiotem rozstrzygnięcia była wyłącznie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Opola z 4 lutego 2009 r., nr [...], z uwagi na upływ czasu od dnia jej doręczenia do dnia złożenia wniosku, zgodnie z art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Z akt sprawy wynika, że decyzja została doręczona pełnoletniemu domownikowi Podatnika. Kolegium argumentowało, że ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja została nadana w placówce wyznaczonego operatora publicznego, tj. Poczty Polskiej [...] w dniu 24 lutego 2009 r., następnie została awizowana 26 lutego 2009 r., wobec niezastania adresata w mieszkaniu, a następnie doręczona pełnoletniemu domownikowi Podatnika S. K. (matce). Zwrotne potwierdzenie odbioru zostało następnie zwrócone nadawcy przesyłki i włączone do akt sprawy. Jak wynika z akt sprawy, Podatnik nie kwestionuje, że przedmiotowa decyzja została doręczona S. K., która pozostawała w owym czasie dorosłym domownikiem Skarżącego. W ocenie Sądu regulacje procesowe dotyczące doręczania pism w postępowaniu podatkowym, pozwalają na ocenę, iż decyzja wymiarowa została doręczona Podatnikowi w sposób prawidłowy, tj. do rąk dorosłego domownika. Skarżący zwracał w istocie uwagę na wątpliwości i brak rzetelnych ustaleń, co do ustalenia daty dziennej owego doręczenia, z uwagi na fakt, iż S. K., potwierdzając własnoręcznym podpisem odbiór przesyłki, nie wskazała daty dokonania tej czynności. W ocenie Sądu okoliczności rozpatrywanej sprawy pozwalają na przyjęcie, że nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji wymiarowej, a brak wskazania daty odbioru nie przesądza o braku doręczania. Co prawda uchybienie w postaci braku ujawnienia daty owego doręczenia przez osobę, której doręczono przesyłkę, stwarza pewne wątpliwości co do daty dziennej owego doręczenia, niemniej jednak w ocenie Sądu, mając na uwadze całokształt okoliczności rozpatrywanej sprawy, Kolegium prawidłowo przyjęło, iż wniosek Podatnika złożony 14 października 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wymiarowej dotyczącej ustalenia zobowiązania podatkowego na rok 2009 r., wysłanej do Podatnika za pośrednictwem operatora pocztowego 24 lutego 2009 r. i doręczonej dorosłemu domownikowi podatnika, został złożony z uchybieniem pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Należało przy tym dostrzec znaczny upływ czasu pomiędzy wydaniem i wysłaniem decyzji do Skarżącego, a złożeniem przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wymiarowej, który wynosi ponad 12 lat. Mając na względzie brzmienie art. 249 § 1 pkt 1 O.p., ustalenie konkretnej daty doręczenia decyzji wymiarowej ma znaczenie jest istotne wyłącznie w kontekście ustalenia, czy podanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zostało złożone w zachowaniem ustawowego terminu. W ocenie Sądu mimo braku wskazania przez S. K. daty dziennej obioru decyzji wymiarowej, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, złożenie przez Skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności z uchybieniem pięcioletniego terminu, nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Inaczej rzecz ujmując, mając na uwadze datę złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przez Skarżącego, tj. dzień 14 października 2021 r., uznać można byłoby go za złożony w jedynie w sytuacji, w której decyzja wymiarowa zostałby doręczona Skarżącemu po dniu 14 października 2016 r. Podkreślić przy tym należy, iż sam Podatnik nie przywołał żadnych innych okoliczności, z których wynikałoby dochowanie przez niego owego pięcioletniego terminu. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że żaden ze sformułowanych w skardze zarzutów, nie pozwala na podważenie stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało złożone po upływie terminu określonego w art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Zaskarżona decyzja nie narusza także w sposób mający wpływ na wynik sprawy, przepisów prawa procesowego i materialnego w zakresie niewynikającym z treści skargi. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie może być wszczynane w sposób dowolny, a wyłącznie w sytuacjach, w których ustawodawca na to pozwolił. Innymi słowy, rzeczone postępowanie nadzwyczajne wszczyna się celem zbadania, czy decyzja ostateczna jest dotknięta kwalifikowana wadą/wadami wymienionym w art. 247 § 1 O.p, jeżeli zostały spełnione przewidziane dla tego trybu wymogi określone w przepisach O.p. Jednym z tych wymogów jest złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności w odpowiednim terminie. W dalszej kolejności Sąd zauważa, że przeważająca część uzasadnienia skargi nie odnosi się do istoty niniejszej sprawy, a dotyczy kwestii merytorycznych w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie mogą one być jednak rozpatrywane w sytuacji, gdy na etapie wstępnego badania wniosku organ stwierdził, że został on złożony po terminie. Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia art. 249 § 1 O.p., organ prawidłowo bowiem stwierdził, na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach (zwrotne potwierdzenie odbioru), że w sprawie zaistniała przesłanka negatywna rozpoznania wniosku. W konsekwencji, z tego też powodu, kwestie merytoryczne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, nie podlegały badaniu Sądu. Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, zarówno co do kierunku rozstrzygnięcia jak i co do sposobu jej uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 p.p.s.a. Końcowo Sąd wskazuje, że orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w treści niniejszego uzasadnienia, dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl