III OZ 1234/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 3234/21 o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 3234/21, zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi G. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2021 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zawieszenie postępowania sądowego w rozpoznawanej sprawie jest uzasadnione wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. II SA/Bk 866/20, do Trybunału Konstytucyjnego, z pytaniem prawnym, czy przepis art. 9 ust. 1 ustawy szczególnej w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP? Sąd pytający zwrócił uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, uchwalony w wyniku wykonania wyroku TK z 6 listopada 2018 r. sygn. akt K 7/15 i określający zasady obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, może różnicować funkcjonariuszy Policji w zależności od daty zwolnienia ich ze służby. W odniesieniu do policjantów, którzy zostali zwolnieni ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. stosuje się bowiem rozwiązania prawne korzystniejsze, aniżeli zasady obowiązujące funkcjonariuszy zwolnionych przed tą datą. Zróżnicowanie takie budzi, w ocenie Sądu pytającego, wątpliwości w zakresie jego zgodności z normami konstytucyjnymi, zwłaszcza w kontekście wydanego już i przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jak wskazał Sąd I instancji udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie prawne ma zatem znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, w której podstawą odmowy wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (wypoczynkowy, dodatkowy) było stwierdzenie, że zwolniono go ze służby przed 6 listopada 2018 r., w związku z czym ekwiwalent za urlop wypłacono mu - w ocenie organu - w prawidłowej wysokości. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł G. P., postulując jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu zażalenia przedstawił argumentację mającą wykazać, że zawieszenie postępowania przez Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie było niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przewidziana w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. możliwość zawieszenia postępowania sądowego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w Konstytucji RP (rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i wynikającego z art. 7 P.p.s.a. postulatu szybkości postępowania. Zawieszenie postępowania nie jest instytucją prawną gwarantującą szybkie załatwienie sprawy. Zestawienie przesłanek zawieszenia postępowania z nakazem wynikającym z art. 7 P.p.s.a. oznacza, że zasadność zawieszenia postępowania powinna być w każdym przypadku wnikliwie oceniona w celu ustalenia, czy w danej sprawie uzasadnione jest odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy. "Praktyka sądowa (...) opowiada się raczej za szerokim interpretowaniem użytego w komentowanym art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sformułowania "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania" (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018, Lex 2019, Komentarz do art. 125 P.p.s.a., teza 1, 4). Z kolei w orzecznictwie wskazuje się że, aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (por. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2012 r., sygn. akt I GZ 27/12, LEX nr 1136610; 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12, LEX nr 1125525; wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I GSK 613/17, LEX nr 2353675). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił przesłankę stwarzającą możliwość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Kwestia konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – jest bowiem zagadnieniem wstępnym, prejudycjalnym, a więc mającym bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy. Przesądzenie o zgodności z Konstytucją RP podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia organu w rozpoznawanej sprawie zdeterminuje przyszły wynik przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego. Niewątpliwie rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 – dotyczącego zgodności art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. – ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej wszczętej przedmiotową skargą. Z akt sprawy wynika bowiem, że przepis objęty pytaniem prawnym był podstawą materialnoprawną odmowy wyrównania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop tylko dlatego, że został on zwolniony ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r., tj. przed datą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Przedmiotowy ekwiwalent pieniężny za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W związku z tym organy obu instancji przyjęły, że wypłacony skarżącemu ekwiwalent pieniężny został naliczony w sposób prawidłowy w oparciu o przepisy obowiązujące w tamtym okresie. W konsekwencji oznacza to, że organy Policji uznały, że art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r., nie ma do skarżącego zastosowania i brak jest podstaw prawnych do wypłaty żądanego przez niego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. W niniejszej sprawie to właśnie data odejścia skarżącego ze służby stanęła na przeszkodzie skorzystania przez niego z dobrodziejstwa wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15, który wszedł w życie 6 listopada 2018 r., a który to dzień ustawodawca uznał za dzień ograniczający w czasie możliwość zastosowania art. 115a w jego obecnym konstytucyjnym brzmieniu (ustalającym ekwiwalent pieniężny za urlop w wymiarze 1/21 części miesięcznego uposażenia) w miejsce wcześniejszego przelicznika 1/30, obowiązującego do daty wejścia w życie w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku dotyczy właśnie zbadania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw z określonymi przepisami Konstytucji RP i wskazuje na wątpliwości odnośnie możliwości intertemporalnego zastosowania przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. wyłącznie do spraw dotyczących tego ekwiwalentu wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. – w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Pytanie prawne expressis verbis nawiązuje do sytuacji policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz składanych przez nich po tej dacie wniosków o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że skoro pytanie prawne zadane w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 dotyczy sytuacji prawnej skarżącego i od rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zagadnienia objętego tym pytaniem, a więc przesądzenia kwestii konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., który był podstawą decyzji odmawiającej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, zależy wynik niniejszej sprawy, to zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie jest bowiem uzależnione od rozstrzygnięcia o jego zgodności z Konstytucją RP. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest zatem istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie, mając realny, rzeczywisty, faktyczny i bezpośredni wpływ na jego wynik. To Trybunał Konstytucyjny oceni zgodność normy intertemporalnej zawartej w art. 9 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z określonymi przepisami Konstytucji RP. Stosownie do treści art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Ponadto wyjaśnić należy, że zawieszenie postępowania ze względu na wystąpienie przez inny sąd administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że sąd rozpoznający sprawę podziela wątpliwości sądu pytającego (w tym przypadku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) odnoszące się do konstytucyjności zakwestionowanego przepisu. Zawieszenie postępowania zwalnia zatem sąd rozpoznający sprawę z obowiązku zadania własnego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejsze zażalenie, kontrola instancyjna postanowienia o zawieszeniu postępowania z uwagi na wystąpienie z pytaniem prawnym przez inny sąd ogranicza się wyłącznie do zbadania przesłanki, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a więc związku pomiędzy pytaniem a rozpoznawaną sprawą, a nie do przesądzenia o niekonstytucyjności przepisu i możliwości odstąpienia od jego stosowania. Możliwość skorzystania z regulacji zawartej w tym przepisie została pozostawiona uznaniu sądu rozpoznającego sprawę. Wskazuje na to użyty w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zwrot "może". Postępowanie incydentalne, jakim jest rozpoznanie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie jest trybem właściwym do rozstrzygnięcia przez sąd wyższej instancji o oczywistej niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji ustawowej z zaleceniem jej niestosowania w sprawie. Wątpliwe jest zresztą, czy taka ocena sądu wyższej instancji, wyrażona w postanowieniu o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, miałaby walor związania, o którym mowa w art. 190 P.p.s.a. i mogłaby determinować wynik przyszłych rozstrzygnięć w sprawie zarówno sądu pierwszej instancji, jak i sądu kasacyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2021 r. sygn. akt III OZ 553/21). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za zasadnością zawieszenia spraw związanych z wyrównaniem ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu policjantom, którzy odeszli ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., z uwagi na pytanie prawne zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20, oprócz przedstawionych wyżej argumentów przemawiają także inne względy, przede wszystkim potrzeba zapewnienia jednolitości i stabilności orzecznictwa, a tym samym równe – i co się z tym wiąże także sprawiedliwe – potraktowanie wszystkich skarżących. Problem wyrównania ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego na podstawie obowiązującego w latach 2001-2018 niekonstytucyjnego przepisu dotyczy tysięcy byłych już policjantów, o czym świadczy ilość spraw rozpoznawanych w wojewódzkich sądach administracyjnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który rozstrzygnie wątpliwości konstytucyjne pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku i ewentualnie wyeliminuje zakwestionowaną normę z porządku prawnego – uczyni to ze skutkiem erga omnes czyli wobec wszystkich. Rozstrzyganie tych spraw przez sądy przy wykorzystaniu instrumentu zawartego w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP nie usuwa kwestionowanego przepisu z systemu prawa, a tym samym nie gwarantuje jednolitości orzecznictwa i równego potraktowania wszystkich zainteresowanych. Stąd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd o konieczności zawieszania postępowań w tego rodzaju sprawach. Świadczą o tym postanowienia NSA oddalające zażalenia na postanowienia o zawieszeniu wydawane przez sądy pierwszej instancji (por. np. postanowienia NSA z dnia: 11 maja 2021 r. sygn. akt III OZ 254/21, 14 czerwca 2021 r. sygn. akt: III OZ 412/21 i 410/21, 23 czerwca 2021 r. sygn. akt: III OZ 439/21, III OZ 440/21, III OZ 441/21 i III OZ 458/21, 30 lipca 2021 r. sygn. akt: III OZ 533/21, III OZ 517/21, III OZ 535/21, III OZ 536/21 i III OZ 539/21), jak również postanowienia NSA o zawieszeniu postępowań sądowoadministracyjnych ze skarg kasacyjnych od wyroków sądów pierwszej instancji, które nie zdecydowały się na skorzystanie z dyspozycji art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por. np. postanowienia NSA z dnia: 9 lipca 2021 r. sygn. akt: III OSK 5097/21, III OSK 5099/21 i III OSK 5103/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt: III OSK 5169/21, III OSK 5187/21, III OSK 5171/21, III OSK 5188/21, III OSK 5235/21 i III OSK 5236/21, 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt: III OSK 5198/21, III OSK 5199/21 i III OSK 5219/21). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania i w oparciu art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.