I OSK 1678/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 368/07 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 368/07 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną: Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdził nabycie przez Gminę Miejską Wrocław z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Dolnośląski wskazał, że mienie będące we władaniu państwowych osób prawnych bez tytułu prawnego ustanowionego w formie przewidzianej prawem podlegało komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wobec tego że w okresie wyłożenia dokumentów inwentaryzacyjnych do publicznego wglądu nie wpłynęły zastrzeżenia, Wojewoda Dolnośląski uznał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania spełnia przesłanki do jej komunalizacji na rzecz Gminy Miejskiej Wrocław z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie ogólnonarodowe, a uprawnienia właścicielskie w stosunku do niej wykonywał w imieniu Skarbu Państwa terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, zwana dalej "KKU", decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji KKU stwierdziła, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest nietrafny, ponieważ przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 720) nowelizującej tę ustawę. KKU wskazała, że przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. dotyczy gruntów będących własnością Skarbu Państwa, znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, a które stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Przepis ten nie dotyczy zatem tych gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. wprawdzie znajdowały się w posiadaniu PKP, jednakże od dnia [...] maja 1990 r. nie były już własnością Skarbu Państwa, ale – jak w niniejszej sprawie – właściwej gminy. Za nietrafne KKU uznała również wskazanie przez odwołującego się przepisów art. 2 i art. 3 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) oraz § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62) jako podstawy nabycia praw do nieruchomości. Żaden bowiem z wymienionych przepisów nie może stanowić podstawy powstania na rzecz PKP zarządu bądź użytkowania nieruchomości będących we władaniu PKP. Zdaniem KKU, nie mógł stać na przeszkodzie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Z przepisu tego (w jego brzmieniu pierwotnym) nie wynikało, aby miał on kreować, czy też potwierdzać prawo zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości. Jeśli chodzi natomiast o rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568 ze zm.), na które powołały się PKP, Komisja wskazała, że art. 4 stanowiący o objęciu w zarząd i użytkowanie całego majątku nieruchomego "wszystkich linii kolejowych", jak i art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia mogły być interpretowane tylko jako odnoszące się do czynności (wykonywania) zarządu. Nieuprawnionym byłoby twierdzenie, aby treść powołanych przepisów i ich następujące zmiany prowadziły do nabycia ex lege przez Polskie Koleje Państwowe prawa zarządu nieruchomością. W skardze na decyzję KKU z [...] listopada 2006 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Polskie Koleje Państwowe S.A. podniosły zarzut naruszenia art. 16 powołanej ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy nieruchomość ta stanowiła mienie "PKP" S.A., w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy Miejskiej Wrocław, w sytuacji gdy nie miał on zastosowania, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji stopnia podstawowego i w związku z tym nie podlega komunalizacji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 16 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego i stanowią je środki będące w dyspozycji tego przedsiębiorstwa PKP w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku jego działalności, a PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę i racjonalne wykorzystanie. Wskazano również, że PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jak podniosła strona skarżąca, w sprawie bezspornym jest, że PKP dysponowała przedmiotową nieruchomością i wykonywała wszelkie uprawnienia w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, zatem nieruchomość ta stała się jej mieniem. Nie mogła w tej sytuacji należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W odpowiedzi na skargę KKU podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 368/07. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. nie PKP legitymowały się tytułem prawnym zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, nabytą na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), co potwierdza załączone do akt zaświadczenie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2002 r. Powołując się na ugruntowane stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd zaznaczył, że zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany jest przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (użytkowanie), który mógł być sprawowany również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania, a także z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Posiadanie jako stan faktyczny nie dawało natomiast tytułu prawnego do nabycia prawa do zarządu, a tym samym nie stanowiło przeszkody w nabyciu tego prawa przez gminy w drodze komunalizacji. Brak po stronie PKP tytułu prawnego do spornego gruntu powoduje, że spełniona jest przesłanka określona w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tym samym więc sporna nieruchomość podlega komunalizacji z mocy prawa. Jak zaznaczył Sąd, określenie mienia "należącego" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że prawa zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie można wywodzić z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zdaniem Sądu, zasadnie organ odwoławczy przyjął, że ze wskazanego w skardze art. 16 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować albo choćby potwierdzać prawo zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego "PKP" S.A. zaskarżając wyrok w całości i podnosząc następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego: 1) naruszenie art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...], podczas gdy zastosowanie wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż ww. nieruchomość stanowiła mienie "PKP" S.A., w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia i tym samym posiada tytuł prawny do tej nieruchomości; 2) naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy Miejskiej Wrocław, w sytuacji gdy nie miał on zastosowania, w rzeczywistości bowiem nieruchomość ta stanowi mienie "PKP" S.A. 3) naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu z komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie bezspornym jest, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przedsiębiorstwo PKP dysponowało przedmiotową nieruchomością, i wykonywało, zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", wobec tej nieruchomości wszelkie uprawnienia; stała się ona zatem mieniem tego przedsiębiorstwa. W związku z tym, wskazana nieruchomość nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji powoduje, że nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odmienne stanowisko Sądu I instancji skutkuje rażącym naruszeniem tego przepisu. Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Z art. 1 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" wynika, że przedsiębiorstwo to zostało utworzone do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa, a zatem pozostające we władaniu skarżącej mienie podlegało wyłączeniu z komunalizacji. Wskazano, że stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej znajduje potwierdzenie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 marca 2004 r., sygn. akt I SA 1056/02 oraz z dnia 16 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2108/06. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływaną dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, a także zawierać oznaczenia zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych I ich uzasadnienia, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Podkreślić też trzeba, że zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może mieć postać błędnej wykładni albo niewłaściwego zastosowania. Zwrócenie uwagi na powyższe jest konieczne z uwagi na zasadę wyrażoną w art. 183 § 1 P.p.s.a., w myśl której Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi; z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 2). Z tych powodów sporządzenie skargi kasacyjnej ustawodawca powierzył wykwalifikowanym pełnomocnikom (art. 175). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymogom. Przede wszystkim należy podkreślić, że sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o "umorzenie postępowania" nie znajduje podstawy w przytoczonych wyżej przepisach ustawy procesowej. Jeśli chodzi natomiast o podstawy skargi kasacyjnej, to skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), powołując w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego niezastosowanie. Zarzut ten jest wadliwie sformułowany, ponieważ art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. nie przewiduje takiej postaci naruszenia prawa materialnego. Niemniej stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując legalność zaskarżonej decyzji KKU i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego zastosował powołany przepis ustawy nie znajdując w jego treści podstawy nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia, o komunalizacji którego orzekały ww. decyzje. Ocena ta jest prawidłowa i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06, z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06, a także z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07, w których Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym) nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Skutkuje to stwierdzeniem, że zarzut naruszenia art. 16 powołanej ustawy materialnej jest chybiony. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez pominięcie wynikającej z tego przepisu negatywnej przesłanki komunalizacji. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego PKP S.A. nie podnosiła kwestii wyłączenia przedmiotowego mienia z komunalizacji na zasadzie określonej w art. 11 ust. 1. Wprawdzie zgodnie z art. 134 ust. 1 P.p.s.a. sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie będąc związany, zarzutami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną, może "z urzędu" objąć zakresem tej kontroli także kwestie niepodniesione w skardze, w rozpoznawanym przypadku było to jednak zbędne. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że wyłączenie z komunalizacji z mocy prawa, o jakim mowa w art. 11 ust. 1, dotyczy składników mienia Skarbu Państwa, o których mowa w art. 5 ust. 1-3, a więc konkretnie oznaczonych składników będących przedmiotem toczącego się postępowania komunalizacyjnego w trybie art. 5 ust. 1-3 ustawy, których szczególny charakter określony w art. 11 ust. 1 pkt. 1-3 przesądza o wyłączeniu z komunalizacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego działającego jako sąd jednoinstancyjny jednoznacznie został ukształtowany pogląd, że użyty w art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyraz "służyły" oznacza stan faktyczny, gdy sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio (por. np. wyroki NSA: z dnia 23.06.1998 r. sygn. akt I SA 2159/97, z dnia 30.03.1999 r. sygn. akt I SA 777/98 – niepublikowane, a także z dnia 30.04.1998 r. sygn. akt I SA 1683/97 – publik. w Lex nr 45082). Przepis art. 11 ust. 1 pkt. 1 nie może więc mieć zastosowania do mienia, o jakim mowa w ogólnej normie art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "PKP" w dniu 27 maja 1990 r. Możliwość zastosowania art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. musi być badana w odniesieniu do konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Z akt sprawy nie wynika, by zabudowana budynkiem mieszkalnym nieruchomość przy ul. [...] we Wrocławiu w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie służyła realizacji celów z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa; nie ma także o tym żadnej wzmianki w pismach strony. Brak jest zatem podstaw do rozważań, czy zachodzi w jej przypadku negatywna przesłanka komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych należy uznać, że Sąd I instancji właściwie zastosował przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r., zatem także zarzut odnoszący się do tego przepisu ustawy okazał się niezasadny. Skarga kasacyjna – jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała zatem oddaleniu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.