I OSK 215/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 987/21 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 października 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt - 1) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Rada Gminy w W. uchwałą z [...] marca 2021 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy W. w 2021 roku, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako u.s.g.) w związku z art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 838) po zasięgnięciu opinii powiatowego lekarza weterynarii oraz stosownych organizacji społecznych w § 1 przyjęła przedmiotowy Program w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Wojewoda [...] w K. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie organu nadzoru, w przedmiotowej uchwale w sposób zbyt ogólnikowy uregulowano zadanie wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt polegające na odławianiu bezdomnych zwierząt. W przepisie normującym tę problematykę nie określono, czy realizacja tego zadania ma charakter stały czy też okresowy, nadto organ ten odniósł się do występującego w przepisie zwrotu "całorocznie" i podkreślił, że nie jest on tożsamy z pojęciem stały. Wojewoda podniósł również zarzut co do treści § 7 przedmiotowej uchwały podkreślając, że problematyka sterylizacji nie została unormowana w sposób prawidłowy, ponieważ w przepisie tym nie skonkretyzowano czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania. W odniesieniu do § 8 przedmiotowej uchwały organ nadzoru wskazał, że nie zamieszczono w niej szczegółowych regulacji wskazujących na sposób w jaki będą prowadzone działania zmierzające do pozyskiwania nowych właścicieli bezdomnych zwierząt. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że dostrzeżone uchybienia mają charakter istotnego naruszenia prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina W.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że zarzut organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała nie odpowiada postanowieniom art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, nie jest precyzyjny i konkretny, ponieważ przywołany przepis normuje zawartość programu ochrony zwierząt, a zatem organ nadzoru stwierdził, że program ten nie odpowiada wymogom wynikającym z postanowień przywołanego przepisu. Tak sformułowany zarzut doznał rozwinięcia w podnoszonych przez organ nadzoru zarzutach, jednakże w samym rozstrzygnięciu odwołano się do tego przepisu. Zdaniem Sądu I instancji, już wstępna analiza postanowień kwestionowanej uchwały pozwala stwierdzić, że zarzut ten nie jest zasadny i trafny, ponieważ w kwestionowanej uchwale unormowano wszystkie zagadnienia przewidziane tym przepisem. To czy regulacje te są prawidłowe i spełniają wymogi im stawiane jest już innym zagadnieniem, ponieważ wówczas wskazać należy konkretny punkt tego przepisu, który nie został unormowany albo całkowicie wadliwie. W ocenianym rozstrzygnięciu nadzorczym ograniczono się do wskazania wyłącznie art. 11a ust. 2, zatem tak sformułowany zarzut nie jest trafny i nie może stanowić podstawy dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego eliminującego uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z porządku prawnego. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez organ nadzoru w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji wskazał, że faktem jest, iż w kwestionowanej uchwale nie zamieszczono stwierdzenia mówiącego o tym, że odławianie zwierząt bezdomnych będzie odbywało się stale lub okresowo, jednakże w § 6 pkt 3 przedmiotowej uchwały zamieszczono stwierdzenie, że odławianie zwierząt ma charakter całoroczny. WSA podzielił stanowisko prezentowane w skardze, że takie ujęcie oznacza stałą realizację omawianego zadania. W konsekwencji, w omawianym zakresie nie dopuszczono się naruszenia przepisów prawa w sposób uzasadniający wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że w omawianym zakresie organ nadzoru nie wskazał na istotne naruszenie prawa, lecz ograniczył się do wykorzystania pojęcia, które posiada charakter ocenny, czyli "zbyt ogólnikowy". Takie ujęcie nie wskazuje na naruszenie prawa, lecz stanowi formę oceny przyjętej regulacji i uznaniu, że nie jest ona dostatecznie szczegółowa i precyzyjna. Sąd I instancji stwierdził, że "ogólnikowa" regulacja jakiegoś zagadnienia nie oznacza istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W konsekwencji tak sformułowany zarzut pod adresem kwestionowanej uchwały nie mógł zostać uwzględniony. Odnosząc się do treści § 7 zaskarżonej uchwały, WSA wskazał, że musi być on rozpatrywany w kontekście treści § 6. Zestawienie obu tych przepisów pozwala na całościową ocenę poruszanego zagadnienia. Z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że odławianie bezdomnych zwierząt i wolnożyjących przynależy do zadań schroniska i lekarz weterynarii prowadzący działalność na rzecz tego podmiotu będzie wykonywał wskazane zabiegi. Zdaniem Sądu I instancji ,podzielić można zarzuty organu nadzoru, że we wskazanym zakresie regulacja nie jest precyzyjna, jednakże w drodze stosownej wykładni, a w szczególności celowościowej można w sposób prawidłowy zinterpretować kwestionowane przepisy. W odniesieniu do § 8 przedmiotowej WSA wskazał, że pozyskiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt odbywa się w drodze działań niewładczych i w ramach omawianej regulacji nie jest możliwe wymienienie wszystkich form, przy wykorzystaniu których takie działania będą podejmowane. Zamieszczenie w przywołanym przepisie przykładowych form wykorzystywanych dla propagowania przyjmowania bezdomnych zwierząt nie zmieniłoby charakteru prawnego kwestionowanego przepisu, ponieważ w dalszym ciągu na podmiocie obowiązanym do realizacji tego zadania spoczywałby obowiązek poszukiwania możliwie najskuteczniejszych rozwiązań i działań zmierzających do uzyskiwania przez zwierzęta nowych właścicieli. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organ nadzoru nie wykazał takich naruszeń prawa w kontrolowanej uchwale, które uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego eliminującego ją z porządku prawnego. Z tego względu zaskarżone rozstrzygnięcie uchylił na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 11a ust. 2 pkt 3-5 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ nadzoru nie wykazał naruszenia ww. przepisów ustawy o ochronie zwierząt, podczas gdy w rozstrzygnięciu nadzorczym dowiedziono, iż zaskarżona uchwała nie zawiera prawidłowej regulacji w zakresie obligatoryjnej materii, wymaganej przez wyżej wymienione przepisy. Wyrok nie zmienił tego stanu rzeczy i wszystkie zarzuty wyartykułowane w rozstrzygnięciu nadzorczym pozostają aktualne, skutkując nieważnością uchwały w całości. Okoliczność ta powoduje, iż konieczne i zasadne jest wyeliminowanie skarżonego kasacyjnie wyroku z obrotu prawnego, - art. 91 ust. 3 w związku z ust. 5 u.s.g. oraz z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dla prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego konieczne jest wyczerpujące wskazanie naruszonych przepisów prawa w sentencji aktu nadzoru, gdy tymczasem przepis art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera wymogów co do konstrukcji aktu nadzoru, a jednie co do jego treści; a odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań nadzorczych nie oznacza obowiązku stosowania wprost art. 107 § 1 K.p.a. jako, że rozstrzygniecie nadzorcze nie stanowi decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W. wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić ogólnymi uwagami odnośnie charakteru uchwały rady gminy podejmowanej w trybie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt oraz reguł podejmowania rozstrzygnięcia nadzorczego. W myśl art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program powinien zawierać wszystkie wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy elementy. Uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba, więc zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, ONSAiWSA 2017, nr 4, poz. 72; J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, "Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka" 2012, nr 4, s. 44). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Analiza treści normatywnej całego przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treści ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając zatem sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Jednak brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej – oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Mając za podstawę powyższe rozważania nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że kwestionowana uchwała nie zawiera prawidłowej regulacji w zakresie określenia realizacji zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-5 ustawy o ochronie zwierząt, naruszając wskazane przepisy w stopniu uzasadniającym wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii dotyczących zagadnienia określonego w art. 11a ust. 2 pkt 3 dotyczącego odławiania bezdomnych zwierząt, Sąd I instancji słusznie przyjął, że regulacja § 6 ust. 3 uchwały w brzmieniu "odławianie bezdomnych zwierząt ma charakter całoroczny", nie jest sprzeczna z prawem. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru, postanowienie o takiej treści nie narusza przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, w którym określono, że wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały. Rację należy przyznać organowi stanowiącemu, że stwierdzenie o całorocznym odławianiu zwierząt bezdomnych oznacza stały charakter realizacji tego zadania. W uchwale nie ma bowiem w żadnym miejscu ograniczenia czasowego odławiania, co oznacza, że obowiązek odławiania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy W. nie jest ograniczony czasowo (jedynie przez roczne ramy uchwalonego Programu). Potwierdza to również treść ust. 1 § 6 uchwały przewidujący odławianie bezdomnych zwierząt na podstawie telefonicznego zgłoszenia. Jeśli chodzi o uregulowania uchwały realizujące zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy w zakresie dotyczącym obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, problematyka ta została skonkretyzowana w § 7 uchwały. W przepisie tym organ stanowiący realizację tego zadania powierzył schronisku, z którym współpracuje gmina, nakazując obligatoryjne przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do tego schroniska, z zastrzeżeniem, że mają one być wykonywane przez lekarza weterynarii. Nie ma zatem wątpliwości jaki podmiot wykonuje zadania programu w tym zakresie, które zwierzęta podlegają obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji, zapewnione jest również przeprowadzanie zabiegów przez specjalistę. Natomiast sposób zrealizowania tego obowiązku czy to przez zatrudnienie lekarza weterynarii pracującego w ramach prowadzonego schroniska, czy też zawarcie umowy z podmiotem zewnętrznym o świadczenie usług weterynaryjnych jest irrelewantne z punktu widzenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Jak słusznie przy tym podnosi Gmina szczegóły biologiczno-techniczne zabiegów i czynności, które składają się na "sterylizację i kastrację zwierząt w schroniskach" nie powinny być regulowane przez organ uchwałodawczy gminy, gdyż w tej mierze należy kierować się wskazaniami wiedzy weterynaryjnej, zasadami ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisami szczególnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do stwierdzenia, że Rada Gminy z naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt, niewystarczająco precyzyjnie określiła sposób poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W § 8 uchwały określono, że poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizuje: 1. schronisko poprzez prowadzenie działań zmierzających do pozyskania nowych właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania; 2. Wójt poprzez promocję adopcji zwierząt ze schroniska oraz prowadzenie działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli, m.in. umieszczenie ogłoszeń o adopcji zwierząt na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz na stronie internetowej Gminy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w ramach omawianej regulacji nie jest możliwe wymienienie wszystkich form, przy wykorzystaniu których takie działania będą podejmowane. W § 8 określono podmioty zobowiązane do poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt i wskazano w jaki sposób to zadanie będą wykonywać. Regulacja ta jest wystarczająco szczegółowa i precyzyjna dla należytego wypełnienia przez Gminę obowiązku wskazanego w art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt. W konsekwencji przedstawionych rozważań należało stwierdzić, że w uchwalonym Programie zawarto obligatoryjne – w myśl art. 11a ust. 2 pkt 3-5 – jego elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jak trafnie skonstatował Sąd I instancji w omawianym zakresie organ nadzoru nie wykazał takich naruszeń prawa w kontrolowanej uchwale, które uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego eliminującego ją z porządku prawnego. To zaś wskazuje, że rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem przepisów prawa. Oznacza to z kolei, że wyrok WSA w Gliwicach odpowiadał prawu. Z tych względów skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.