II OSK 1289/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 118/17 w sprawie ze skargi C. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 118/17, oddalił skargę C. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny z maja 2016 r., dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego, zrealizowanej na terenie nieruchomości przy ul. F. [...] w W.– działka nr ew. [...] z obrębu [...] oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podejmując rozstrzygnięcie Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja uzasadniająca zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd w pełni podzielił zastrzeżenia organu odwoławczego, dotyczące projektu zamiennego, a odnoszące się do projektu zagospodarowania terenu stanowiącego jego część – dwie mapy, z których żadna nie spełnia wymogów przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1554), jak i jego spójności czy oznaczenia. Sąd zgodził się także z organem II instancji, że sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dodał, że dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Przy czym, obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny winien bezspornie przedstawiać stan rzeczywisty inwestycji (z wyraźnym zaznaczeniem zmian wprowadzonych w stosunku do pierwotnej dokumentacji), w tym – ewentualne prace pozostałe do wykonania i sposób ich realizacji. Innymi słowy, projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych i wskazywać zakres prac pozostających do wykonania, i winien w tym zakresie pozostawać czytelny. Projekt budowlany powinien także zawierać oświadczenie projektanta, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, którego brak jest w tym przypadku, nadto – zgodę właściwego konserwatora zabytków. Rozwijając tę ostatnią kwestię Sąd zauważył, że nieruchomość inwestycyjna położona jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską, na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod nr [...] jako [...]. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W dacie ubiegania się inwestora o pierwotne pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, wskazany przepis brzmiał podobnie, tj. nakładał ten sam obowiązek, a inwestor w dniu [...] grudnia 2003 r. uzyskał decyzję Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wyrażającą zgodę z punku widzenia konserwatorskiego na dobudowę pomieszczenia sklepowego oraz nadbudowę nad istniejącym garażem w budynku przy ul. F. [...], według przedstawionego projektu wykonanego przez arch. T. J. Istotne odstępstwa polegały m.in. na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i formy architektonicznej (v. decyzja organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Zgoda organu konserwatorskiego wyrażona w ww. decyzji, nie dotyczyła inwestycji w takim kształcie. W tej sytuacji, dla zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, konieczne, zdaniem Sądu, było uzyskanie "nowej" decyzji właściwego organu konserwatorskiego, odnoszącej się do inwestycji zmienionej, a takiej do projektu zamiennego nie załączono. Sąd zgodził się również z organem odwoławczym, że projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony przez organ w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mającą odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, na podstawie odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w tym – (o ile jest to uzasadnione rodzajem istotnych odstępstw) w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu oraz przepisami, w tym: techniczno-budowlanymi. W tym kontekście zauważył, że zatwierdzając projekt zamienny należało wziąć pod uwagę obecnie obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenu "[...]". Sąd podał przy tym, że działka, na której wykonano roboty, znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem MN6, dla którego szczegółowe ustalenia uregulowano w § 63 planu. Z uwagi na charakter istotnych odstępstw, należało wziąć pod uwagę m.in. § 63 ust. 3 pkt 9 planu, regulujący wskaźnik powierzchni zabudowy i powierzchni terenu zagospodarowanego zielenią. Jak podkreślił Sąd, na etapie I instancji nie poczyniono w tym zakresie żadnej oceny. Sąd stwierdził, że poza zainteresowaniem organu w tej sprawie nie może także pozostać kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sprawie należało wyjaśnić, czy inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości na cele budowlane, skoro inwestycję zrealizował jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, na podstawie zawartej ugody sądowej dotyczącej inwestycji w pierwotnym kształcie (na co wskazuje uczestnik postępowania), zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, a ten – uległ zmianie, nadto – w wyniku dokonanego odstępstwa, inwestycja została zrealizowana w części w pasie drogi. Sąd podniósł przy tym, że decyzja zezwalająca na czasowe zajęcie pasa drogowego nie stanowi o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bo nie wynika z niej wyraźna zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (na co wskazuje także załączone do odwołania przez J. B., pismo zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] września 2015 r.), a inną rzeczą jest, czy taki charakter ma załączona do projektu zamiennego decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], zezwalająca na lokalizację w pasie drogi w części przedmiotowej inwestycji (jak również, czy z uwagi na zakres objętego nią zezwolenia – narożne schody do budynku, jest ona w sprawie wystarczająca). Reasumując Sąd stwierdził, że organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym, i mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 k.p.a. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Przyjęcie w realiach niniejszej sprawy, że uchybienia i braki organu powiatowego, mogą być naprawione w postępowaniu odwoławczym, sprowadziłoby niniejsze postępowanie wyjaśniające (a przy tym: uzupełniające stwierdzone braki w złożonej dokumentacji zamiennej) do jednej instancji, na etapie I instancji nie poczyniono bowiem żadnych ustaleń, nie dokonano żadnych sprawdzeń, a przy tym odstąpiono od zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd uznał zatem zaskarżoną decyzję za prawidłową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył C. B., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu odwoławczego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego obu instancji, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: "p.p.s.a."), skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ przepisu proceduralnego umożliwiającego wydanie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji braku prawnych podstaw do jego zastosowania; 2) art. 134 § 2 p.p.s.a., poprzez dokonanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania na niekorzyść strony składającej skargę. Skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że zauważone przez organ II instancji braki mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. Stwierdził także, że Sąd Wojewódzki badając prawidłowość decyzji organu odwoławczego nie miał podstaw prawnych do dokonywania ocen oraz czynienia wskazań ponad te, które stanowiły przesłankę wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony, Sąd I instancji, podnosząc kwestie, o których nie było mowy w zaskarżonej decyzji - zbadania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ugoda sądowa oraz decyzja zezwalająca na lokalizację części obiektu w pasie drogowym), uzyskania pozwolenia od konserwatora zabytków oraz uwzględnienia ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - naruszył zasadę niepogarszania sytuacji skarżącego. Strona skarżąca byłaby bowiem w lepszej sytuacji, gdyby nie zdecydowała się na wniesienie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznający skargę kasacyjną związany jest jej granicami wyznaczonymi sformułowanymi w niej zarzutami. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Skarżący kasacyjnie podniósł wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te powinny być spełnione kumulatywnie. Wskazane przesłanki uchylenia decyzji powinny być interpretowana w kontekście art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, Sąd I instancji trafnie przyjął, za organem II instancji, że sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych i wskazywać zakres prac pozostających do wykonania, a także powinien w tym zakresie być czytelny. Powinien także zawierać oświadczenie projektanta, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a także zgodę właściwego konserwatora zabytków. Nieruchomość inwestycyjna położona jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską, na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod nr [...] jako [...]. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W dacie ubiegania się inwestora o pierwotne pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, wskazany przepis brzmiał podobnie, tj. nakładał ten sam obowiązek, a inwestor w dniu [...] grudnia 2003 r. uzyskał decyzję Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wyrażającą zgodę z punku widzenia konserwatorskiego na dobudowę pomieszczenia sklepowego oraz nadbudowę nad istniejącym garażem w budynku przy ul. F. [...], według przedstawionego projektu wykonanego przez arch. T. J. Istotne odstępstwa polegały m.in. na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i formy architektonicznej (v. decyzja organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Zgoda organu konserwatorskiego wyrażona w ww. decyzji, nie dotyczyła inwestycji w takim kształcie. W tej sytuacji, dla zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, konieczne, zdaniem Sądu, było uzyskanie "nowej" decyzji właściwego organu konserwatorskiego, odnoszącej się do inwestycji zmienionej, a takiej do projektu zamiennego nie załączono. Sąd zgodził się również z organem odwoławczym, że projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony przez organ w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mającą odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, na podstawie odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w tym – (o ile jest to uzasadnione rodzajem istotnych odstępstw) w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu oraz przepisami, w tym: techniczno-budowlanymi. W tym kontekście zauważył, że zatwierdzając projekt zamienny należało wziąć pod uwagę obecnie obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenu "[...]". Sąd podał przy tym, że działka, na której wykonano roboty, znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem MN6, dla którego szczegółowe ustalenia uregulowano w § 63 planu. Z uwagi na charakter istotnych odstępstw, należało wziąć pod uwagę m.in. § 63 ust. 3 pkt 9 planu, regulujący wskaźnik powierzchni zabudowy i powierzchni terenu zagospodarowanego zielenią. Jak podkreślił Sąd, na etapie I instancji nie poczyniono w tym zakresie żadnej oceny. Zwrócić należy uwagę, że decyzja organu I instancji w zasadzie ogranicza się do przytoczenia stanu faktycznego a rozważania merytoryczne z odniesieniem się do stanu prawnego są bardzo lakoniczne. Nie można zatem podzielić wywodów skargi kasacyjnej o braku podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że braki w postępowaniu I instancyjnym mogły być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym są nieuprawnione. Skarżący w tym zakresie nie postawił zarzutu naruszenia art. 136 k.p.a. a jedynie w uzasadnieniu skargi, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że uchylenie decyzji jest możliwe wyjątkowo i tylko w sytuacji, gdy zakres dodatkowego postępowania dowodowego przekroczyłby granice określone w art. 136. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, jednak z akt sprawy wynika, że organ II instancji dysponując zamiennym projektem budowlanym, musiałby przeprowadzić większość czynności dowodowych celem wydania decyzji. Taka sytuacja nie mieści się w dyspozycji art. 136 k.p.a. i uzasadniała zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., poprzez dokonanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania na niekorzyść strony składającej skargę. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd I instancji poza uchybieniami wskazanymi w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zwrócił uwagę na konieczność zbadania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, konieczność uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków oraz uwzględnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście, w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest decyzja uchylając decyzję pierwszoinstancyjną do ponownego rozpoznania, badane są wyłącznie przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji. Sąd nie dokonuje kontroli merytorycznej decyzji organu I instancji. Nie oznacza to jednak, że nie może on w ogóle zwrócić uwagi na dostrzeżone uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji, a które pominął organ odwoławczy. Należy pamiętać, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązany jest wydać decyzję odpowiadająca wymogom prawa, która będzie mogła być poddana ponownej kontroli instancyjnej jak i sądowej. Zauważyć też trzeba, że naruszenie określonego w art. 134 par. 2 p.p.s.a zakazu orzekania sądu na niekorzyść skarżącego, z samej istoty postępowania sądowoadministracyjnego, może nastąpić w stosunkowo niewielkiej ilości przypadków. Będzie to mogło mieć miejsce np. w sytuacji, gdy wyrażona przez sąd ocena prawna lub wskazania, implikować będą wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/10). W rozpoznawanej sprawie, motywy uzasadnienia Sądu I instancji nie determinują kierunku przyszłego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Umożliwiają skarżącemu kasacyjnie podjęcie czynności, które doprowadzić mogą nielegalnie wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Przyjęte więc zapatrywanie Sądu I instancji, nie pogarsza sytuacji prawnej skarżącego powstałej w wyniku zrealizowanych robót budowlanych z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Niewątpliwie kwestia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozwolenie właściwego konserwatora zabytków, jak również zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego powinny być zbadane w postępowaniu naprawczym aby można było zgodnie z prawem zalegalizować roboty budowlane. W tym więc zakresie przyjąć należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku nie narusza art. 134 par. 2 p.p.s.a. polegającego na wydaniu orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.