I OSK 248/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Op 65/15 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w O. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 2 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 65/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi A. P. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w O., w przedmiocie informacji publicznej: 1. zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w O. do wydania aktu lub do dokonania czynności dotyczącej wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej w O. koszty postępowania. Od powyższego wyroku Okręgowa Rada Adwokacka w O. wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi pomimo, iż strona postępowania Okręgowa Rada Adwokacka w O. nie posiada zdolności sądowej, stosownie do art. 25 § 1 i 3 p.p.s.a., co prowadzi do nieważności postępowania, stosownie do art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.; 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) poprzez uznanie, że Okręgowa Rada Adwokacka w O. jest organem samorządu zawodowego w rozumieniu tego przepisu; 3. przepisów postępowania, tj. art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż Okręgowa Rada Adwokacka w O. jest stroną postępowania jako organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez rozpoznanie skargi, zamiast jej odrzucenie; 4. przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż Okręgowa Rada Adwokacka w O. dopuściła się bezczynności w sytuacji, gdy Okręgowa Rada Adwokacka w ogóle nie była zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności; 5. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż żądane informacje dotyczące w szczególności pobranych przez członków prezydium ORA kwot diet stanowią dane publiczne bowiem stanowią w istocie informacje o organach samorządu zawodowego, w sytuacji gdy jak wyżej wskazano ORA w O. nie jest organem samorządu zawodowego, zatem w/w informacje nie stanowią informacji publicznej, co więcej w/w informacje nie dotyczą sprawy publicznej, zatem nie są objęte dyspozycją w/w przepisu. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) z powodu tego, że – zdaniem Okręgowej Rady Adwokackiej w O. – nie ma ona zdolności sądowej, co powinno prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., z którym to zarzutem bezpośrednio wiąże się status ORA, jako organu samorządu zawodowego (pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej). Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo reguluje art. 25 § 1-4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądową) mają: osoba fizyczna i osoba prawna, organ administracji publicznej, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Przepis art. 25 § 1-4 p.p.s.a. określając katalog podmiotów mających zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona i wymieniając w tym katalogu "organ administracji publicznej" nie odnosi się do szerszego pojęcia "organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a który to organ jest – zgodnie z art. 32 p.p.s.a. – stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej obok skarżącego i ewentualnych uczestników postępowania (art. 12 p.p.s.a.). Oznacza to, że art. 25 § 1-4 p.p.s.a. dotyczy adresatów działań organów "których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a nie tych organów. Chociaż organy administracji publicznej zasadniczo nie występują w postępowaniu sądowoadministracyjnym w roli skarżących, to wyjątkowo, w sytuacjach wyraźnie wskazanych w przepisach szczególnych ustawodawca przypisuje im zdolność do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako skarżącym (zob. np. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którego wynika, że podmiotem, który może wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, jest organ nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, a nie Skarb Państwa (osoba prawna) reprezentowany przez ten organ). Zdolność organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do występowania przed sądem administracyjnym jako strona wynika z art. 32 p.p.s.a. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2013 r., II OSK 2878/12 "z art. 32 p.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną, to ma zdolność sądową". Również w doktrynie podkreśla się, że zdolność sądową podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu, innymi słowy: przeciwnika skarżącego) w postępowaniu przed tym organem ma samodzielne źródło w art. 32 p.p.s.a. (zob.: B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo z 2006 r., nr 11, s. 52-53; M. Romańska, Glosa do uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, OSP z 2014 r., nr 3, s. 28 i n.), a zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości podlegających kontroli sądowoadministracyjnej sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu" (por. postanowienie NSA z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15). W sprawie zainicjowanej wnioskiem A. P. z [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci imiennego wykazu członków prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej w O. wraz z podaniem kwoty, jaka została wypłacona każdemu członkowi tego organu tytułem diety samorządowej w roku 2013, której konsekwencją jest niniejsza sprawa, należy brać pod uwagę przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej u.d.i.p. – która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym, skoro ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Z mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są również organy samorządów zawodowych. Przy tym art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1999 ze zm.) adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego i stanowi ją – według art. 2 tej ustawy – ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, którzy z kolei stanowią izbę adwokacką, właściwą ze względu na ich siedzibę zawodową (art. 38 cyt. ustawy) i wyposażoną w osobowość prawną (art. 10 ustawy). Jednym z organów izby adwokackiej jest okręgowa rada adwokacka (art. 39 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że okręgowa rada adwokacka jest organem samorządu zawodowego adwokatów (przynajmniej w znaczeniu funkcjonalnym), a skoro organy tego samorządu są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, to wskazane wyżej przepisy stanowią źródło prawne zdolności sądowej ORA w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej jako podmiotu, którego działanie lub bezczynność może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15 oraz wyroki NSA: 3 października 2017 r., I OSK 3313/15; z 11 maja 2017, I OSK 2765/16; z 26 kwietnia 2017 r., I OSK 2671/16; z 16 grudnia 2016 r., I OSK 684/15; z 17 listopada 2016 r., I OSK 513/16; z 17 listopada 2016 r., I OSK 514/16; z 17 listopada 2016 r., I OSK 515/16; z 30 czerwca 2016 r., I OSK 4/16; z 11 maja 2016 r., I OSK 2765/16; z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 2986/15; z 10 lutego 2016 r., I OSK 2372/14). Z tych to powodów zarzuty zawarte w pkt 1-3 skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadne. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. oparty jest z kolei na twierdzeniu, że Okręgowa Rada Adwokacka w O. w ogóle nie była zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Kwestia ta została już częściowo omówiona wyżej. Dodać należy, że w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, określając podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, posługuje się niezdefiniowanymi pojęciami "władzy publicznej" czy "podmiotu wykonującego władzę publiczną". Pojęć tych nie należy jednak utożsamiać wyłącznie z organem administracji publicznej w klasycznym jego rozumieniu, wynikającym z k.p.a. Krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest znacznie szerszy i wykracza poza zakres znaczeniowy pojęcia organu administracji publicznej. Podstawowym kryterium wyróżniającym, pomocnym w określeniu "statusu organu" danego podmiotu do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest wykonywanie przezeń zadań o charakterze publicznym. Zgodnie z art. 44 ust. 1 Prawa o adwokaturze "Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których załatwienia ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym." Z kolei prezydium rady jest ciałem wyłanianym wewnątrz okręgowej rady adwokackiej, a tworzą je: dziekan, wszyscy wicedziekani, sekretarz rady oraz jego zastępca (o ile został wybrany), a także skarbnik (art. 43 ust. 1 Prawa o adwokaturze). Zgodnie z art. 43 ust. 2 prezydium przygotowuje posiedzenia rady. Z powyższego wynika, że prezydium rady odgrywa rolę pomocniczą wobec rady. Pełnienie funkcji członka prezydium okręgowej rady adwokackiej nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania samorządu zawodowego (samorządu adwokackiego) wynikającego z art. 3 ust. 1 Prawa o adwokaturze w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Innymi słowy, członkowie prezydium okręgowej rady adwokackiej, poprzez pełnienie funkcji w tym wewnętrznym organie samorządowym, współuczestniczą w realizacji powierzonych samorządowi adwokackiemu zadań, które są niewątpliwie zadaniami o charakterze publicznym, a nie prywatnym. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 Konstytucji, samorządy zawodowe sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f u.d.i.p. zauważyć należy, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), w szczególności o sprawach wymienionych przykładowo w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 – a więc m.in. o organach samorządów zawodowych (pkt 2) – w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku samorządów zawodowych. Jak wyżej wskazano, samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 Prawa o adwokaturze w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, a sposób, w jaki te działania wykonuje, ma charakter publiczny. Stanowisko to jest zbieżne z art. 61 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego (por. wyrok NSA z 10.02.2016 r., I OSK 2372/14. Niewątpliwie informacja żądana przez A. P., jako wiedza o majątku samorządu zawodowego, który realizuje zadania publiczne określone w Konstytucji oraz w przepisach ustawy Prawo o adwokaturze, jest informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Przedmiotowe diety wszak stanowią majątek publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – dla którego źródłem finansowania są obowiązkowe składki jej członków, ustalane corocznie w oparciu o art. 40 pkt 3 Prawa o adwokaturze. Jednocześnie zauważyć należy, iż informacja ta wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością samorządu zawodowego w ramach zadań publicznych wynikających z powołanych przepisów (zob. wyrok NSA z 12.04.2016 r., I OSK 3415/15). Wprawdzie skarżący kasacyjnie ma rację, że część żądanej we wniosku z [...] sierpnia 2015 r. informacji (w zakresie składu prezydium ORA) została udzielona, ale skarga do Sądu I instancji dotyczyła tylko wysokości diet wypłaconych każdemu członkowi prezydium ORA w O. w 2013 r. i tak należy odczytywać (z uwagi na zakres skargi) zobowiązanie do wydania aktu lub do dokonania czynności dotyczącej wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2015 r., zawarte w pkt 1 wyroku Sądu I instancji. Bezsporne jest natomiast, że w tej części żądania organ pozostaje w bezczynności błędnie uznając, że tego tupu informacja nie jest informacją publiczną. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zaś zostało zgodnie z wymogami zawartymi w zdaniu drugim art. 193 p.p.s.a.