I OSK 752/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1301/20 w sprawie ze skargi K.J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 23 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1301/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", oddalił skargę K.J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej jako "Minister" lub "MRiRW" z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji dokonał następujących ustaleń oraz oceny prawnej: Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2019 r. C.P. wystąpił do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o wydanie zgody na nabycie przez R.B. gruntów oznaczonych jako działki nr [...], o pow. [...] ha, położonych w [...], powiat [...], województwo [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa umorzył postępowanie w części dotyczącej działek nr [...] - gdyż w jego ocenie nie są nieruchomościami rolnymi. Wnioskiem z dnia 28 października 2019 r. K.J. (dotychczasowy dzierżawca) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania - z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wywodząc swój interes prawny, a w konsekwencji prawo do bycia uznanym za stronę postępowania administracyjnego, z okoliczności zawarcia w dniu [...] sierpnia 2019 r. z C.J. umowy dzierżawy nieruchomości rolnej, której przedmiotem są również działki objęte decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoje postanowienie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżący nie miał interesu prawnego w ww. sprawie. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1362 ze zm.), dalej jako "u.k.u.r." w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez błędną wykładnię (i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez niezastosowanie go w stanie faktycznym) polegającą na przyjęciu, że art. 3 ust. 1 u.k.u.r. nie decyduje o istnieniu interesu prawnego po stronie dzierżawcy w postępowaniu o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości bowiem nie gwarantuje, że rzeczywiście dojdzie do przeniesienia prawa własności, podczas gdy przedmiotowa regulacja stanowi podstawę materialnoprawną dzierżawcy do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej takiej decyzji, a w konsekwencji interes prawny wynika wprost z normy prawnej zawartej w art. 3 ust. 1 u.k.u.r. bowiem to konkretnie dzierżawca będzie mógł skorzystać z prawa pierwokupu, 2) zarzut naruszenia art. 693 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 poz. 1025 ze zm.), dalej jako "k.c.", w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dzierżawa poprzez prawo do używania nieruchomości stwarza po stronie dzierżawcy interes prawny, który decyduje o przymiocie strony, a w konsekwencji gwarantuje dzierżawcy interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości osobie trzeciej, jako stronie, który używa i pobiera pożytki z nieruchomości, którą dzierżawi, II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji oraz nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu i poprzedzającego go postanowienia wydanego w pierwszej instancji, w wyniku błędnego zastosowania i przyjęcia, że Skarżący nie posiada interesu prawnego, a w konsekwencji nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], podczas gdy Skarżący jako dzierżawca nieruchomości objętej decyzją, ma interes prawny we wszczęciu postępowania. W oparciu o tak zakreślone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego oraz postanowienia poprzedzającego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że ma interes prawny w zaskarżonym postępowaniu – po pierwsze podstawę materialnoprawną z której wynika interes prawny stanowi norma, o której stanowi art. 3 ust. 1 u.k.u.r., po drugie przymiot strony gwarantuje mu stosunek umowny jakim jest zawarta umowa dzierżawy z dnia [...] sierpnia 2019 r., a który to stosunek opiera się na art. 693-709 k.c. Zdaniem skarżącego, mając na uwadze powyższe unormowania, jego interes faktyczny "przekształcił się" w interes prawny "ze względu na obiektywne, istniejące i aktualne podstawy, które wynikają z prawa materialnego". Skarżący zauważył też, że zarówno w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, jak i w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest legalnej definicji pojęcia interesu prawnego, wobec czego podjął próbę jej wyjaśnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżący kasacyjnie ma przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, które miało dotyczyć umorzenia postepowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do innego podmiotu. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei według art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, a więc oparty jest na normach prawa materialnego, czyli normach lub normie prawa przewidujących w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość istnienia uprawnienia administracyjnego albo obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie można jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny, stanowiący podstawę legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, musi być własny i niejako pierwotny, a nie pochodny, co oznacza, że rozstrzygnięcie musi bezpośrednio wpływać na sytuację prawną danego podmiotu, nie zaś za pośrednictwem sytuacji prawnej innego podmiotu. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 693 § 1 k.c. oraz art. 3 ust. 1 u.k.u.r. nie uzasadniają przypisania skarżącemu interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 693 § 1 k.c. określa esentialia negotii umowy dzierżawy. Stanowi on bowiem, że przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Argumentacja skargi kasacyjnej nie wskazuje jaki wpływ na sytuację prawną skarżącego ma ów przepis w kontekście postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwie rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że interes prawny na gruncie prawa administracyjnego często wywodzi się z norm prawa cywilnego. Dodać należy, że dotyczy to zwłaszcza postępowań administracyjnych dotyczących w jakimś aspekcie nieruchomości. Jednakże w skardze kasacyjnej nie wykazano, że owa norma ma związek z przedmiotem postępowania nieważnościowego i z sytuacją prawną skarżącego kasacyjnie. Z kolei art. 3 ust. 1 u.k.u.r. ustanawia prawo pierwokupu na rzecz dzierżawcy. Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które zamierzał zainicjować skarżący dotyczył wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez inny podmiot. Jak już wspomniano niewystarczające do uzyskania statusu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji przez podmiot jest posiadanie jedynie interesu faktycznego, czyli sytuacji, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu administracji publicznej – por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. IV SA 646/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83, t. I. Podobnie jak w postępowaniu głównym interes prawny strony postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji cechuje się tym, iż jest to interes indywidualny i własny podmiotu. Nie można go wywodzić zatem z sytuacji prawnej innego podmiotu, ani na taką sytuację prawną się powoływać. Interesu prawnego nie można wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet wówczas gdy w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdy związki te miałyby charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (J. Zimmermann Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. IV SA 646/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83, t. I.). Tym samym chybiony jest również zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. skoro bowiem skarżący kasacyjnie nie ma interesu prawnego w sprawie to organ zasadnie odmówił wszczęcia postepowania administracyjnego. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.