I SA/Po 379/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi L.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] orzekł o: 1) zezwoleniu firmie A S.A. Oddział w G. na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości o łącznej pow. [...] m2 dla działki nr [...] zgodnie z załącznikiem graficznym, obręb J., KW [...] będącej własnością L. C. (dalej zwanego również skarżącym) w celu realizacji inwestycji "Modernizacja linii [...] J. - [...] P. (nowa nazwa linii po zmianie układu sieciowego: J. - P.)". Wskazano, że ograniczenie polegać będzie na prawie do korzystania z w/w nieruchomości. Wskazano również, że ograniczenie to dotyczy prac wykonywanych w czasie budowy lub przebudowy urządzeń tylko do czasu założenia lub przeprowadzenia stosownych urządzeń na nieruchomości; 2) odmowie firmie A S.A. Oddział w K. ograniczenia polegającego na prawie do korzystania z w/w nieruchomości obciążonej w zakresie niezbędnym do posadowienia na niej w przyszłości urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii napowietrznej wysokiego napięcia, znoszeniu istnienia posadowionych na nieruchomości obciążonej obiektów i urządzeń po ich posadowieniu oraz prawie do korzystania z nieruchomości w zakresie niezbędnym do dokonywania konserwacji, remontów, modernizacji, usuwania awarii oraz przebudowy urządzeń i instalacji elektroenergetycznych w tym do ich demontażu i posadowienia nowych urządzeń lub ich części wraz z prawem wejścia i wjazdu na teren nieruchomości odpowiednim sprzętem przez pracowników firmy A S.A. Oddział w K. praz przez podmioty i osoby, którymi spółka ta posługuje się w związku z prowadzoną działalnością; 3) zobowiązaniu firmy A S.A. Oddział w K. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu robót budowlanych; 4) wpisaniu do KW [...] prowadzonej dla nieruchomości decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości na czas wykonywanych robót budowlanych. Wojewoda decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] uchylił wymienioną na wstępie decyzję w całości oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku powtórnego rozpoznania sprawy Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...] orzekł o zezwoleniu firmie A S.A. Oddział w G. na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości o łącznej pow. [...] m2 dla działki nr [...] zgodnie z załącznikiem graficznym, obręb J., KW [...] będącej własnością skarżącego w celu realizacji inwestycji "Modernizacja linii [...] J. - [...] P. (nowa nazwa linii po zmianie układu sieciowego: J. - P.)". Wskazano, że ograniczenie polegać będzie na prawie do korzystania z nieruchomości obciążonej w zakresie niezbędnym do posadowienia na niej w przyszłości urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii napowietrznej wysokiego napięcia, znoszeniu istnienia posadowionych na nieruchomości obciążonej obiektów i urządzeń po ich posadowieniu oraz prawie do korzystania z nieruchomości w zakresie niezbędnym do dokonywania konserwacji, remontów, modernizacji, usuwania awarii oraz przebudowy urządzeń i instalacji elektroenergetycznych w tym do ich demontażu i posadowienia nowych urządzeń lub ich części wraz z prawem wejścia i wjazdu na teren nieruchomości odpowiednim sprzętem przez pracowników firmy A S.A. oraz przez podmioty i osoby, którymi spółka ta posługuje się w związku z prowadzoną działalnością. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nieruchomość położona jest na terenie objętym decyzją Wójta Gminy K. z [...] października 2019 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...] Na powyższą decyzję nie wniesiono skargi. W związku z powyższym uzyskanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością jest warunkiem koniecznym do realizacji inwestycji, w tym modernizacji linii dla prawidłowego jej funkcjonowania. Ustalono oraz szczegółowo opisano przebieg rokowań poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zaznaczono również, że w sprawie przeprowadzona została rozprawa administracyjna. W ocenie organu pierwszej instancji spełniony został obowiązek przeprowadzenia rokowań, które nie doprowadziły do porozumienia. W celu prawidłowego zabezpieczenia interesu właścicieli nieruchomości, zobowiązano firmę A S.A. do przedłożenia dokumentacji fotograficznej wraz z protokołem zniszczeń i strat po zakończeniu robót celem ustalenia stanu faktycznego na gruncie przed przystąpieniem do prac oraz po ich wykonaniu. Wyjaśniono, że za udostępnienie oraz zajęcie części nieruchomości na czas budowy/przebudowy będącej przedmiotem decyzji oraz powstałe ewentualne szkody właścicielowi gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między stronami. Jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia, po zgłoszeniu roszczenia wszczęte zostanie postępowanie w sprawie ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Zaznaczono również, że firma A S.A. zobowiązana jest do zapewnienia użytkownikom dojścia i dojazdu do pozostałej części nieruchomości nieobjętej zezwoleniem i zabezpieczenia pozostałej części nieruchomości przed zniszczeniem w trakcie trwania robót. Pismem z [...] stycznia 2021 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika wniósł odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmownej. Ewentualnie zaś wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zawieszenie postępowania bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2021 r. oraz orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości o łącznej pow. [...] m2, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb J., KW [...], będącej własnością skarżącego poprzez zezwolenie firmie A S.A. z siedzibą w G. na realizację inwestycji pod nazwą: "Modernizacja linii [...] J. - [...] P. (nowa nazwa linii po zmianie układu sieciowego: J. - P.)". Zaznaczono przy tym, że przebieg linii oraz pasa technicznego został przedstawiony na załączniku będącym integralną częścią decyzji. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał analizy stanu faktycznego, ziściły się bowiem przesłanki uprawniające do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wyjaśniono, że organ orzekając o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ma obowiązek zbadać przesłankę minimalizacji uciążliwości i nie ma podstaw, by nakazywać inwestorowi zwiększenie pasa ograniczającego korzystania z nieruchomości. Podmiot, który wnosi o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w związku z realizacją celu publicznego, wskazuje we wniosku zakres ograniczenia, jaki uznaje za konieczny. Organ wydający decyzję nie ma podstawy prawnej, by w toku postępowania weryfikować wymiary pasa gruntu przeznaczonego na linię elektroenergetyczną. Jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki (m.in. przesłankę minimalizacji uciążliwości), to organ wydaje decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z żądaniami wnioskodawcy zawartymi we wniosku. Odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazano m. in., że toczące się postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu przed SR w J. nie dowodzi, że właściciel nieruchomości wyraził zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z niej w celu realizacji inwestycji, polegającej na modernizacji linii [...] relacji [...] J. - [...] P. (nowa nazwa: J. - P.), jak również nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania. Pismem z [...] marca 2021 r. skarżący wniósł skargę na decyzję Wojewody z [...] marca 2021 r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie, że skarżący wyraża obecnie zgodę na posadowienie na jego nieruchomości urządzeń przesyłowych, w efekcie czego przed SR w J. toczy się pod sygnatura I Ns [...] postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu; 2) art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie niniejszego postępowania, pomimo że ustanowienie służebności spowoduje bezprzedmiotowość postępowania; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy obu instancji wszechstronnego rozpatrzenia i oceny całokształtu tego materiału, w szczególności pominięcie słusznego interesu obywatela, co spowodowało ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego ponad miarę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2021 r. i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości o łącznej pow. [...] m2, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb J., KW [...], będącej własnością skarżącego poprzez zezwolenie firmie A S.A. z siedzibą w G. na realizację inwestycji pod nazwą: "Modernizacja linii [...] relacji [...] J. - [...] P. (nowa nazwa linii po zmianie układu sieciowego: J. - P.)". Materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanej decyzji stanowił m. in. art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 3 powołanego aktu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Sąd podkreśla, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Możliwość ograniczenia decyzją administracyjną sposobu korzystania z nieruchomości musi wynikać z przesłanek wskazanych w art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n. Po pierwsze, prace, które mają być przeprowadzane na nieruchomości muszą mieć charakter celu publicznego i być przewidziane w planie miejscowym, a w razie braku takiego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Drugim warunkiem jest to, że właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na wykonanie powyższych prac, gdyż rokowania co do przeprowadzenia tych prac były bezskuteczne. Przesłanki te muszą być wykazane w postępowaniu administracyjnym, przeprowadzonym zgodnie z wymogami k.p.a. [tak: wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., I OSK 1917/14]. W opinii Sądu w niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Skarżący nie kwestionuje tego, że planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Inwestycja, której realizacja leżała u podstaw ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, polega na budowie napowietrznej linii dwutorowej wysokiego napięcia realizowanej w ramach zadania pod nazwą "Modernizacja istniejącej linii [...] relacji J. -P. ". Jak wskazano we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości planowana inwestycja ma charakter inwestycji liniowej i planuje się jej lokalizację na wielu nieruchomościach. Całkowita długość inwestycji wyniesie około [...] km i przebiegać będzie przez obszary należące do dwóch powiatów. Szerokość pasa ograniczającego odpowiada szerokości rozstawu skrajnych przewodów linii powiększonej o 2 metry. Powierzchnia pasa terenu zajmowanego przez całą linię wynosi około 30 ha. Powierzchnia pasa ograniczającego pod zajęcie stałe na działce nr [...] wyniesie [...] m2. Zakres planowanych prac obejmować będzie demontaż istniejącej jednotorowej linii napowietrznej 110 kV oraz wybudowanie w jej miejsce nowej dwutorowej linii 110 kV, które polegać będzie na wykonaniu nowych fundamentów, montażu uziemień konstrukcji słupów, montażu konstrukcji słupów kratowych lub rurowych, montażu łańcuchów izolatorowych na słupach oraz zawieszeniu przewodów fazowych i odgromowych wraz z towarzyszącym osprzętem. Wskazana inwestycja została objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Wójta Gminy K. z [...] października 2019 r., nr [...] Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...], na którą nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego. Zestawienie wskazanych okoliczności prowadzi do wniosku, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na chwilę obecną jest ostateczna i prawomocna. Stanowiąca przedmiot skargi decyzja jest zgodna z decyzjami w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Umiejscowienie planowanej inwestycji, jak i obszar podlegający ograniczeniu jest zgodny z załącznikiem graficznym do decyzji lokalizacyjnej. W realiach niniejszej sprawy oczekiwanego rezultatu nie mogą wywrzeć twierdzenia skarżącego wskazujące, że posadowienie linii wysokiego napięcia w środku jego działki znacznie ogranicza jego prawo własności oraz narusza jego interes. Zamierzonego rezultatu nie mogą również wywrzeć argumenty skargi wskazujące na możliwość posadowienia linii energetycznej pod powierzchnią gruntu. Napowietrzny charakter zamierzenia budowlanego w postaci budowy dwutorowej linii wysokiego napięcia wynika z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja w tym zakresie jest decyzją ostateczną i prawomocną, a jej ustalenia nie mogą być kwestionowane w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. organ nie jest bowiem władny zmieniać ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego [tak: wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2295/16]. Z uwagi na powyższe za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za nietrafne należało uznać również zarzuty skargi naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe [tak: wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 1283/19]. W realiach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie sprawy z wniosku firmy A S.A. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie było w żadnej mierze uzależnione od uprzedniego zakończenia zawisłego przed sądem powszechnym postępowania o ustanowienie służebności przesyłu. Trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 Kodeksu cywilnego, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego. Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia [tak: wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., I OSK 1979/18]. Niezależnie od zarzutów skargi Sąd stwierdza również, że wystąpienie przez firme A S.A. z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone przeprowadzeniem rokowań, które nie doprowadziły do uzyskania przez wskazaną spółkę zgody na wykonanie planowanych prac. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron [tak: wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 999/19]. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.