I SA/Wa 338/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności mienia Skarbu Państwa oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Marszałka Województwa [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Wojewódzkiego Zakładu Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych w [...] zlokalizowanego na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...],[...], uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], a stanowiących własność Gminy [...]. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z [...] marca 2017 r. Marszałek Województwa [...], powołując się na art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Województwo mienia będącego we władaniu Wojewódzkiego Zakładu Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych w [...] (funkcjonującemu do 1991 r. pod nazwą Wojewódzki Zakład Usług Wodnych w [...]), zlokalizowanego na stanowiącej własność gminy [...] nieruchomości, ozn. jako działki nr: [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha) i [...] (pow. [...] ha), z obrębu [...]. Mienie to miało obejmować: budynek hydroforni, budynek gospodarczy, ogrodzenie wodociągu, drogę dojazdową (jeśli chodzi o działkę nr [...]), a w odniesieniu do działek nr [...] i [...] znajdujące się tam studnie głębinowe i ogrodzenia studni. Do podania dołączono protokoły zdawczo-odbiorcze z [...] stycznia 2017 r., którymi spółka Wodociągi [...] sp. z o.o. przekazała ww. składniki mienia Województwu [...], a także kopię protokołów odbioru z [...] grudnia 1983 r. oraz [...] czerwca 1991 r. przekazujących Wojewódzkiemu Zakładowi Usług Wodnych w [...] podłączenia studni, a także kopię protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] czerwca 1992 r., którym Kombinat Państwowych Gospodarstw Rolnych [...], przekazał nieodpłatnie ww. Zakładowi budynek starej hydroforni. Powołując się na te dokumenty wnioskodawca wskazywał, że na ich podstawie wskazane mienie zostało przekazane i weszło w skład ww. przedsiębiorstwa przesyłowego, pozostając w jego władaniu i władaniu jego następcy (spółki z o.o. Wodociągi [...]) do chwili obecnej. W toku postępowania ustalono, że własność przedmiotowej nieruchomości i znajdujących się na niej zabudowań, Gmina [...] nabyła nieodpłatnie od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, aktem notarialnym z [...] grudnia 1996 r. (rep. A nr [...]). Następnie nieruchomość tę wraz ze znajdującymi się na niej urządzeniami wodociągowymi Gmina wydzierżawiła umową z [...] grudnia 2012 r. nr [...] na 10 lat spółce Wodociągi [...] sp. z o.o. w [...], której poprzednikiem prawnym był Wojewódzki Zakład Konserwacji Urządzeń Melioracyjnych w [...]. Przywołana spółka przedłożyła nadto do akt uwierzytelnioną kopię decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1981 r. nr [...], którą ustalono Wojewódzki Zakład Usług Wodnych w [...] jako administratora urządzeń wchodzących w skład wspólnej inwestycji wodociągowej zaopatrującej w wodę PGR [...], PGR i wieś [...] oraz wieś [...] gm. [...]. Wobec takich ustaleń Wojewoda [...], decyzją z [...] października 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2019 r., odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1990 r. przez Województwo [...] własności mienia pozostającego we władaniu Wojewódzkiego Zakładu Konserwacji Urządzeń Melioracyjnych w [...], znajdującego się na ww. działkach. Przywołując treść art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., organy wywodziły, że aby określone mienie mogło w tym trybie stać się własnością jednostki samorządu terytorialnego musiało być – według stanu z 31 grudnia 1998 r. - mieniem Skarbu Państwa oraz pozostawać w tej dacie we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie natomiast już pierwsza z tych przesłanek nie została spełniona. Nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...],[...] i [...], jak i znajdujące się na niej urządzenia, według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. nie stanowiły bowiem mienia Skarbu Państwa, lecz własność Gminy [...], która nabyła je aktem notarialnym z 1996 r. Minister zauważał jednocześnie, że w świetle art. art. 49 k.c. urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary. gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych gruntu lub budynku jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. Jednakże żadne z dołączonych przez województwo dokumentów nie potwierdzają aby po 30 grudnia 1996 r., a przed 31 grudnia 1998r. pomiędzy właścicielem mienia - Gminą [...] i Zakładem Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa [...] w [...], zostały podpisane jakiekolwiek umowy potwierdzające przekazanie urządzeń wodociągowych we władanie owego zakładu. Stało się tak dopiero na mocy umowy dzierżawy z [...] grudnia 2012 r. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Województwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającą na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie oraz jego dowolną ocenę, przejawiającą się w pominięciu przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy okoliczności wskazanych w protokole przekazania-przejęcia nr [...] z [...] grudnia 1983 r., protokole przekazania-przejęcia nr [...] z [...] czerwca 1991 r. oraz decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1981 r,. a w konsekwencji uznanie, że mienie Skarbu Państwa nie znajdowało się w dniu 1 stycznia 1999 r. we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej przez Województwo [...]; 2. przepisów prawa materialnego, tj. •art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że przedmiotowa nieruchomość wraz z urządzeniami przesyłowymi na dzień 1 stycznia 1999 r. nie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, ale stanowiła własność Gminy [...]; • art. 49 §1 k.c., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że urządzenia przesyłowe znajdujące się na działkach nr [...],[...] i [...], położonych w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...], [...], nie znajdowały się we władaniu Skarbu Państwa, a stanowiły własność Gminy [...]. W rozwinięciu zarzutów zwracano uwagę na wejście urządzeń przesyłowych w skład przedsiębiorstwa wraz z ich przekazaniem w latach osiemdziesiątych ub. wieku na podstawie przywołanych wyżej dokumentów. Tym samym, stosownie do art. 49 § 1 k.c., z chwilą ich połączenia z siecią należącą do przedsiębiorstwa, przestały one być częścią składową nieruchomości i stały się samoistnymi rzeczami ruchomymi, które mogą być przedmiotem odrębnej własności i obrotu. Niezastosowanie tego przepisu, skutkowało zatem błędnym ustaleniem, że urządzenia przesyłowe objęte wnioskiem, nie były na dzień 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa, lecz gminy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Województwo [...] wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] października 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wedle którego mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. W świetle treści tego przepisu warunkiem koniecznym przejścia ex lege własności określonego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest by po pierwsze: owo mienie stanowiło na dzień 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa, a po wtóre: by pozostawało w tej dacie we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej -przejmowanej z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przy czym "władanie", o którym mowa w tym przepisie – jak wskazuje się w orzecznictwie - dotyczy takiego rodzaju władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela (por. wyroki: SN z 4 grudnia 2002 r. akt III RN 206/01, NSA z 7 października 2014 r. I OSK 640/13). Ten sposób władania odnieść należy także do innych rodzajów mienie państwowego niż nieruchomość. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy zasadniczą przyczyną z powodu, której odmówiono potwierdzenia nabycia własności mienia objętego wnioskiem z [...] marca 2017 r., tj.: budynku hydroforni, budynku gospodarczego, ogrodzenia wodociągu, drogi dojazdowej, a także dwóch studni głębinowych, zlokalizowanych w obszarze nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działki nr: [...],[...] i [...], było uznanie, że nie stanowiło ono własności Skarbu Państwa w kluczowej dla zastosowania ww. regulacji dacie. Kwestionowano także władnie nim przez Wojewódzki Zakład Usług Wodnych w [...], tj. jednostkę organizacyjną, która z mocy art. 25 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy przejęta została z dniem 1 stycznia 1999. przez województwo [...]. Skarżący, kwestionuje w tym aspekcie poczynione ustalenia stanu faktycznego wywodząc, poprzez odwołanie się do art. 49 § 1 k.c., że ww. składniki mienia, po przyłączeniu do przedsiębiorstwa wodociągowego – co zapoczątkowane być miało w latach osiemdziesiątych ub. wieku, względnie na początku lat dziewięćdziesiątych (jeśli wziąć pod uwagę datę przekazania Wojewódzkiemu Zakładowi Urządzeń Melioracyjnych w [...] 1992 r. budynku hydroforni - stały się samoistnymi rzeczami ruchomymi. W konsekwencji czego nabycie w roku 1996 przez Gminę własności nieruchomości, na której są one zlokalizowane, nie prowadziło do przeniesienie na nią ich własności. Władanie zaś nimi przez jednostkę przejmowaną (Wojewódzki Zakład Konserwacji Urządzeń Melioracyjnych w [...]) wynikało, z protokolarnego przekazania tejże jednostce ww. urządzeń odpowiednio protokołami z 1983, 1991 i 1992 r. Odnosząc się do zasadniczej kwestii spornej, mającej kluczowe znaczenie dla oceny podjętego rozstrzygnięcia, przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że art. 49 k.c., zarówno w swoim pierwotnym brzmieniu, jak i po jego nowelizacji w roku 2008 r. nie przesądzał, o statusie własnościowym urządzeń przesyłowych w nim wymienionych. Stanowi on jedynie, że nie należą one do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. W związku z czym, w okolicznościach wskazanych w hipotezie normy prawnej ujętej w tym przepisie, przestają one być wyłącznie częścią składową nieruchomości, a staja się samoistnymi rzeczami ruchomymi, które mogą być przedmiotem odrębnej własności i obrotu. Przy czym z uwagi na to, że w art. 49 § 1 k.c. mowa jest o urządzeniach "służących do doprowadzania lub doprowadzania płynów [...]" oraz "innych podobnych urządzeniach będą nimi jedynie te, które tego rodzaju funkcję pełnią w ramach należącej do przedsiębiorstwa sieci przesyłowej. Nie sposób zatem do nich zaliczyć takich obiektów budowlanych jak: zlokalizowane na działce [...], wymienione we wniosku z [...] marca 2017 r., budynki gospodarcze, ogrodzenia wodociągu, drogi dojazdowe, czy mające się znajdować na działkach nr [...] i [...] ogrodzenia studni głębinowych. Także sam status wyszczególnionych we wniosku studni głębinowych, z racji zamknięcia ich w obrębie określonego gruntu oraz przeznaczenia (do wydobywania wody, a nie jej odprowadzania lub doprowadzania) wyklucza możliwość sklasyfikowania ich jako urządzeń, o których mowa w ww. przepisie, na co uwagę zwrócił Sąd Najwyższy już w wyroku z 1 lutego 1973 r. II CR 673/72, Biul. SN 7/73). Wprawdzie zapadł on na tle pierwotnego brzmienia art. 49 k.c., jednak w ocenie składu orzekającego w sprawie pogląd w nim wyrażony zachowuje swoją aktualność także po nowelizacji ww. przepisu. Stąd kwestia odbioru w latach 1983 i 1991 przez Wojewódzki Zakłada Konserwacji Urządzeń Melioracyjnych podłączeń tych studni (zakładając, że protokoły złożone do akt ich właśnie dotyczą – co w świetle treści tych dokumentów nie jest tak oczywiste), dla ocen statusu tych urządzeń, a co za tym idzie ich stanu własnościowego, nie ma istotnego znaczenia. Z kolei obiekt kubaturowy opisywany we wniosku jako "budynek hydroforni", jak wynika z treści protokołu z 1992 r. stanowił w istocie jedynie budynek, którym w bliżej niekreślonej przeszłości tego rodzaju urządzenie infrastruktury wodociągowej się znajdowało. W protokole charakteryzowano go bowiem jako "budynek starej hydroforni (po remoncie magazyn)". Brak jednocześnie dowodu na to by pomiędzy momentem przekazania, a rokiem 1996 r. (kiedy zbywano nieruchomość) jego sposób wykorzystania uległ zmianie. Nie był to więc wówczas obiekt, który wypełniał funkcje pierwotnie mu przypisane. Nic do sprawy nie wnosi złożona do akt decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1981 r. Ustanawia ona bowiem wyłącznie Wojewódzki Zakład Usług Wodociągowych w [...] administratorem dla realizowanej we wsiach tam wymienionych wspólnej inwestycji wodociągowej. Nie zawiera ona zresztą jakiegokolwiek odniesienia do nieruchomości, na których poszczególne elementy tej inwestycji (urządzenia ją tworzące) miałyby się znaleźć. Wobec czego dla oceny charakteru obiektów zlokalizowanych na działkach, o których mowa we wniosku Marszałka Województwa [...] nie ma ona znaczenia relewantnego. Już tylko te okoliczności wykluczały możliwość uznanie wskazanych w nim obiektów za samoistne rzeczy ruchome, co z kolei oznacza, że dzieliły one los prawny nieruchomości, zgodnie wyrażoną w art. 48 oraz art. 191 k.c. zasadą superficies solo cedit. Skoro więc nieruchomość, na której były zlokalizowane od 1996 r. do chwili obecnej pozostaje własnością gminy, nie mogły one podlegać także działaniu art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Ten wszak dotyczy mienia Skarbu Państwa. Z akt sprawy nie wynika także by po nabyciu nieruchomości przez gminę doszło do wtórnego przeniesienia jej własności, względnie przeniesienia własności znajdujących się tam urządzeń wodociągowych na rzecz Skarbu Państwa (tudzież innego podmiotu). W tym stanie rzeczy prawidłowe jest wnioskowanie organów, że ich własność Gmina [...] zachowała także w dniu 31 grudnia 1998 r. Potwierdza to skądinąd treść umowy dzierżawy mającej za przedmiot ww. nieruchomość i znajdujące się tam urządzenia, w której wprost wskazuje się na przynależny do nich tytuł prawny Gminy (vide § 1 umowy z 31 grudnia 2012 r. nr XI/17/2012). W takich zaś uwarunkowaniach brak było możliwości potwierdzenia przejścia ich własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz właściwej jednostki samorządowej (w tym przypadku Województwa [...]). Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie Wojewoda [...], jak też utrzymujący jego decyzję w mocy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie naruszyli prawa, a zarzut dotyczący naruszenia art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jak też art. 49 § 1 k.c. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy, w kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, zostały ustalony w sposób prawidłowy. Dowody, w oparciu o które był on rekonstruowany, znajdują się w aktach sprawy i zostały przez organy ocenione w sposób niewykraczający poza granice wyznaczone treścią art. 80 k.p.a. Stąd także zarzut naruszenia tego przepisu oraz zasad ogólnych postępowania, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), jest zdaniem Sądu niezasadny. Skarżący zresztą, poza sugestią nieuwzględnienia przez organy protokołów przekazania-przyjęcia środków trwałych, czy decyzji z Wojewody [...] z [...] grudnia 1981 r. – które, jak już wyjaśniono – dla rozstrzygnięcia sprawy nie maja istotnego znaczenia – nie wskazał, żadnych innych dowodów, których ewentualne przeprowadzanie prowadziłoby lub mogło prowadzić do odmiennych konkluzji niż poczynione przez organ. Sam natomiast brak odwołania się do ww. dokumentów w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie stanowi tego rodzaju wadliwością, która uzasadniałaby jej uchylenie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).