II SAB/Bk 152/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie lokalizacji inwestycji 1. Zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do nadania biegu wnioskowi z dnia 31 października 2019r. skarżącego K. H., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, 2. Stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. Stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. Nie orzeka o wymierzeniu organowi grzywny, 5. Nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, 6. Zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego K. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu [...] października 2019 r. K. H. złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] nr ewid. gr. [...], obr. [...]Jako podstawę złożonego wniosku wskazał ustawę z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1496 ze zm., dalej w skrócie "specustawa mieszkaniowa"). W piśmie z [...] listopada 2019 r. Prezydent Miasta B. wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku przez: 1) wykazanie niesprzeczności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, 2) określenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, 3) przedstawienie rozwiązań przestrzennych planowanej inwestycji z terenami otaczającymi, 4) wykazanie projektowanego przyłącza gazowego, o którym mowa w pkt 7 wniosku na rysunku nr 1 koncepcji zagospodarowania terenu, jak też na załączniku nr 5 do wniosku i części opisowej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, 5) przedstawienie charakterystyki inwestycji mieszkaniowej uwzględniającej określenie parametrów, o których mowa w art. 7 ust. 7 pkt 7a specustawy mieszkaniowej, 6) przedstawienie rzutu kondygnacji podziemnej inwestycji wraz z wykazaniem możliwości ulokowania planowanych 40 miejsc postojowych, pomieszczeń technicznych i komórek lokatorskich, o których mowa w części II koncepcji urbanistyczno-architektonicznej. W wezwaniu wskazano ponadto, że wymaga wyjaśnienia rozbieżność pomiędzy projektowaną powierzchnią biologicznie czynną (27%) wyszczególnioną w pkt 7.7.2 przedłożonej koncepcji, a wykazaną w pkt 7.8 (31,26%). W piśmie z [...] listopada 2019 r. skarżący przedłożył odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków wniosku. Prezydent Miasta B. w piśmie z [...] listopada 2019 r. nr [...] – na podstawie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej – zawiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że braki występujące we wniosku nie zostały uzupełnione w zakresie wykazania niesprzeczności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z art. 5 ust. 3 oraz w zakresie przedstawienia powiązań przestrzennych planowanej inwestycji z terenami otaczającymi zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 5 specustawy mieszkaniowej. Prezydent wskazał, że załącznik nr 4 (koncepcja urbanistyczno-architektoniczna) nie przedstawia wpisania się projektowanej zabudowy w otoczenie. Jednocześnie organ poinformował, że nie obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., uchwalone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z [...] listopada 1999 r. i kilkukrotnie zmienione. Natomiast Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., uchwalone uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z [...] czerwca 2019 r. obowiązuje, lecz wstrzymana została jego wykonalność, na skutek wydanego przez Wojewodę P. rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] z [...] lipca 2019 r. stwierdzającego nieważność uchwały nr [...]. Rada Miasta wniosła skargę do WSA na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze. W dniu [...] listopada 2019 r. skarżący skierował do SKO w B. za pośrednictwem Prezydenta Miasta B. pismo zatytułowane "Ponaglenie", w którym zwrócił się o zobowiązanie organu do niezwłocznego umieszczenia złożonego [...] października 2019 r. wniosku wraz z załącznikami, następnie uzupełnionego w dniu [...] listopada 2019 r. wraz z załącznikami, na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w terminie 3 dni. W kolejnym piśmie z [...] listopada 2019 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuprawnionym niezamieszczeniu na stronie BIP wniosku inwestora, co będzie skutkowało niepodjęciem uchwały przez Radę Miasta B. o ustaleniu lokalizacji wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej. Skarżący zażądał jednocześnie, aby Prezydent Miasta B. niezwłocznie umieścił prawidłowo złożony wniosek z [...] października 2019 r. wraz z załącznikami oraz uzupełnienia tego wniosku wraz załącznikami na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej w terminie 2 dni od otrzymania wezwania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta B. w piśmie z [...] grudnia 2019 r. poinformował skarżącego, że nowelizacja art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązująca od 1 czerwca 2017 r., wyeliminowała konieczność wcześniejszego wnoszenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Organ wskazał również, że - mając na uwadze art. 14 specustawy mieszkaniowej - nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie z [...] stycznia 2020 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączając kolejne dokumenty i pisma. W odpowiedzi w piśmie z [...] stycznia 2020 r. Prezydent Miasta B. poinformował skarżącego, że sprawa z jego wniosku złożonego w trybie specustawy mieszkaniowej została zakończona pozostawieniem tego wniosku bez rozpatrzenia. Organ podkreślił, że wobec treści art. 14 specustawy mieszkaniowej, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zastosowania do postępowania z tej ustawy. W dniu 27 stycznia 2020 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. polegające na pozostawieniu bez rozpatrzenia jego wniosku z [...] października 2019 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działce nr [...] (obręb [...]), przy ul. [...] w B., uniemożliwiając tym samym Radzie Miasta B. podjęcie stosownej uchwały w tym zakresie. W uzasadnieniu złożonej skargi wskazał, że wniosek wraz załącznikami złożony [...] października 2019 r. oraz następnie uzupełniony [...] listopada 2019 r. był kompletny pod względem formalnym i powinien być zamieszczony przez Prezydenta Miasta B. na stronie BIP Urzędu Miejskiego w B. najpóźniej w dniu [...] listopada 2019 r. W związku z oczywistym naruszeniem prawa Prezydent, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, uniemożliwia tym samym Radzie Miasta podjęcie stosownej uchwały lokalizacyjnej. Wyrokiem z 12 marca 2020 r., II SAB/Bk 18/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w sprawie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący K. H., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r. wydanym w sprawie II OSK 1491/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Rozważania dotyczące zasadności skargi w rozpoznawanej sprawie rozpocząć należy od tego, że sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia przed tutejszym sądem oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r. wydanym w sprawie II OSK 1491/20, uchylił wyrok WSA w Białymstoku oddalający skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B., polegające na pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżącego z 31 października 2019 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działce nr [...] (obręb [...]), przy ul. [...] w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Wyrok kasacyjny drugiej instancji powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r, poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Owe związanie sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd drugiej instancji jest niedopuszczalne. Podobnie niedopuszczalne jest na nowo rozważanie kwestii, które już wcześniej przesądzono. W powyższym orzeczeniu NSA wyrażono w sposób jednoznaczny i wiążący ocenę prawną, że art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej, przyznaje organowi kompetencję do pozostawienia bez rozpatrzenia wyłącznie wniosku obarczonego brakami formalnymi. Kwestia weryfikacji zgodności "wskazania" niesprzeczności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z rzeczywistym stanem rzeczy pozostaje poza zakresem kompetencji organu wykonawczego gminy na etapie badania wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych. Jednocześnie stwierdzono, że wstrzymanie wykonania uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie prowadzi do niemożności spełnienia przez inwestora warunku z art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej i w konsekwencji do niedopuszczalności złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Wyrażając tę ocenę NSA nakazał sądowi pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonać oceny, czy organ był uprawniony do pozostawienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej bez rozpatrzenia, mając na uwadze treść art. 7 ust. 7 specustawy mieszkaniowej i w konsekwencji ocenić, czy w sprawie miała miejsce bezczynność organu. Następnie w przypadku uznania bezczynności albo przewlekłości dokonać oceny, czy bezczynność albo przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., a także czy zachodzą przesłanki, do uwzględnienia skargi w zakresie wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej. Przechodząc do meritum rozważań, wskazać należy, że przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy bezczynności i przewlekłości postępowania Prezydenta Miasta B. w ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Przystępując do kontroli istoty sprawy, sąd wyjaśnia, że należy odróżnić stan bezczynności organu od przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Istotą skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie to - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej skargi stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy nie znajduje potwierdzenia stan bezczynności organu, skoro Prezydent Miasta B. w dniu [...] listopada 2019 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpatrzenia. Pozostawienie wniosku (podania) bez rozpatrzenia jest formą zakończenia postępowania w sytuacji, gdy strona nie uzupełniła braków podania w terminie, pomimo prawidłowego wezwania i pouczenia o skutkach prawnych. W warunkach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że postępowanie w sprawie z wniosku z [...] października 2019 r. zostało zakończone w dniu [...] listopada 2019 r. W tym więc zakresie zarzuty skargi okazały się nietrafne. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, pub. CBOSA). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przy czym, podkreślić należy, że skarga na przewlekłość postępowania, podlega ocenie sądu niezależnie od faktu zakończenia tego postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym lub nieistniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia ze stanem przewlekłości postępowania. Błędne pozostawienie przez organ wniosku skarżącego z [...] października 2019 r. bez rozpatrzenia skutkuje tym, że nie został on do chwili obecnej rozpoznany. Konsekwencją stwierdzenia przewlekłości w takim zakresie było zobowiązanie organu do nadania biegu przedmiotowemu wnioskowi w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi (pkt 1 wyroku.). Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, publ. CBOSA). Stan faktyczny i prawny winien być przy tym niewątpliwy (vide: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., I OSK 1204/13). W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości, ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej, o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku. Przyjmując taką ocenę sąd przede wszystkim uwzględnił fakt, że organ pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia nie naruszył prawa w sposób oczywisty, albowiem stan prawny sprawy był na tyle wątpliwy, że dopiero NSA dokonał jednoznacznej interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów. Orzeczenia zawarte w pkt 4 i 5 wyroku odnoszą się do pozostałych żądań skargi, w tym do wymierzenia organowi grzywny i przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Środki wskazane w art. 149 § 2 P.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takich okoliczność w sprawie nie stwierdzono. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowych środków dyscyplinujących organ. Przede wszystkim dlatego, że nie można zarzucić organowi celowej przewlekłości. Wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia wskutek wątpliwości dotyczącej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie. Nadmienić przy tym należy, że rozstrzygnięcie o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia zostało wydane w niecały miesiąc po wpłynięciu tego wniosku. Organ zatem działa w sprawie szybko w granicach ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania w sprawie niniejszej wynika z wadliwego przyjęcia przez organ, że wniosek nie spełniał warunków formalnych. Kwestia charakteru braków wniosku została zaś przesądzona dopiero na etapie postępowania przed NSA. Stąd sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Tym samym nie zachodzą także podstawy do zasądzenia od organu sumy pieniężnej. Odnośnie tego środka podać należy, że zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. W skardze nie powołano się przy tym na jakiekolwiek okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej. Pomimo sformułowania wniosku w tym zakresie, skarżący nie wykazał, aby poniósł obiektywnie jakąkolwiek krzywdę, którą należałoby zrekompensować, jak również nie wyjaśnił ani nie uprawdopodobnił, jakiego to uszczerbku doznał, podczas gdy – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (vide: wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 3271/19, pub. CBOSA). Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. W punkcie 6 sentencji wyroku sąd, zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania, obejmujące kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł