II GSK 920/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 21/10 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [..] października 2009 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt. V SA/Wa 21/10, oddalił skargę G. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. G. S. w dniu [...] maja 2006 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W., wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 do gruntów rolnych. Skarżący ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 46.51 ha położonych na działkach oznaczonych literami od A do F, zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...] oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni 0.75 ha położonej na działce G, zadeklarowanej na działce [...] (województwo [...], powiat [...] i [...]). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z [...] czerwca 2009 r., nr [...], odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej wskazując na konieczność dokonania pomniejszeń płatności ze względu na sankcje nałożone na rolnika w 2006 r., decyzją z [...] maja 2009 r. oraz dodatkowo - w przypadku jednolitych płatności obszarowych - ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, co spowodowało konieczność pomniejszenia początkowej kwoty jednolitej płatności obszarowej, wynoszącej 12996.37 zł. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] października 2010r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa ponieważ w trakcie postępowania wykryta została rozbieżność pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej. Organ przypomniał, że wykluczenia działki nr [...] oraz położonej na niej działki E dokonano ze względu na brak złożenia przez wnioskodawcę (mimo stosownego wezwania) wyjaśnień co do stwierdzonych a dotyczących jej nieprawidłowości. Organ wskazał, że wykluczenie działki znalazło oparcie w treści art. 3 ust. 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Ponadto organ podniósł, że w wyniku kontroli na miejscu dokonanej [...] sierpnia 2006 r. na działce rolnej o symbolu B, położonej na działce nr [...] inspektorzy stwierdzili nieprawidłowości oznaczone kodem DR 10, co oznacza, że cała działka rolna nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Stwierdzenie ww. kodu skutkuje trwałym wykluczeniem działki rolnej z płatności na gruncie art. 143 b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. Do wykluczenia działki nr [...] (działka rolna B) doszło na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( obecnie - o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Dz. U. Nr 35 poz. 217 ze zm.). Organ podniósł, że wykryte nieprawidłowości spowodowały, że rozbieżność procentowa pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a stwierdzoną w trakcie kontroli w zakresie JPO wyniosła 7,91%. Organ wskazał, że w decyzji uwzględnione zostały sankcje wieloletnie nałożone decyzją z [...] maja 2009r. o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Sankcje te mogły być uwzględnione ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru odwołanie od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania. Nadto organ wywiódł, że niezależnie od tego zgodnie z treścią art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania Rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV I IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (DZ.U WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r. str. 1 ze zm.) sankcje wieloletnie nałożone na podstawie decyzji są potrącane w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po upływie roku, w którym wykryto tę różnicę. Zdaniem organu skoro sankcje dotyczyły okoliczności dotyczących dopłat za 2006 r., to mogą być potrącane w kolejnych 3 latach kalendarzowych następujących po tym roku, co czyni zarzuty wnioskodawcy związane z możliwością zastosowania sankcji w sprawie płatności za rok 2007 niezasadnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny W. oddalając skargę wskazał, że organy administracji zasadnie uznały, iż zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia obszaru działek we wniosku pomocowym różniła się od powierzchni stwierdzonej, uprawniającej do płatności. Spośród zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych działek rolnych (o ogólnej pow. 46.51 ha) całkowicie wykluczone z płatności bezpośrednich zostały: działka E położona na działce nr [...] (o pow. 0.55 ha) oraz działka B, położona na działce nr [...] (o pow. 2.86 ha). Powodem wykluczenia z płatności działki E nr [...] był fakt braku dokonania korekty i udzielenia wyjaśnień mimo stosownego pisemnego wezwania z [...] czerwca 2008 r. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 170, poz. 1051) strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Sąd wskazał, że organ w odniesieniu do płatności dotyczących działek zgłoszonych we wniosku wzywał skarżącego do złożenia wyjaśnień lecz bezskutecznie, miał zatem podstawy do wykluczenia działki rolnej E nr [...] z płatności. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieprawidłowości w zakresie wykluczenia z płatności działki B nr [...] organ wskazał, iż zgromadzony materiał dowodowy zasadności tego zarzutu nie potwierdza. W trakcie kontroli na miejscu z [...] sierpnia 2006 r. stwierdzono w odniesieniu do tej działki nieprawidłowości o kodzie DR10, co oznacza, że cała działka rolna nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Okoliczność ta była powodem nałożenia sankcji na skarżącego w decyzji z [...] maja 2009 r., co jest bezsporne w sprawie. Oznaczenie kodem DR10 jest tylko formą skrótowego utrwalenia stanu faktycznego w protokole kontroli i dotyczy działek, które na dzień 30 czerwca 2003 r., nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. W tej kwestii – wbrew zarzutom skargi – nie jest wydawana odrębna decyzja administracyjna ze względu na brak podstawy materialnoprawnej ku temu. Zgodnie zaś z art. 143b. ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 do przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się działki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W związku z tym, powierzchnia działki B nr [...] nie spełnia kryteriów określonych w art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 i nie mogła być deklarowana we wniosku o przyznanie płatności w 2006 r., jak i w latach następnych. Tak więc zdaniem Sądu organy zasadnie wykluczyły powyższą działkę z płatności bezpośrednich. Sąd zwrócił uwagę, że na okoliczność ustalenia, czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności, ustawodawca przewidział kontrole, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół. Sąd wskazał, iż w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 492/07), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wskazał, iż o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. Sąd pierwszej instancji za chybiony uznał zarzut dotyczący braku podstaw prawnych do wyłączenia spornych działek z płatności, który skarżący wiąże z treścią art. 143b ust. 6 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w myśl którego – "w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2008 r. stosowania art. 3, 4, 6, 7 i 9 jest nieobowiązkowe w nowych państwach członkowskich, w zakresie w jakim przepisy te odnoszą się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzenia" i braku możliwości zastosowania art. 6 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 przewidującego wykluczenia z płatności w przypadku niestosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd zauważył, że okres przejściowy, o jakim mowa w art. 143b ust. 6 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, dotyczy tylko wymogów podstawowych w zakresie zarządzania, które są wymienione w załączniku III do rozporządzenia i które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Okres przejściowy nie dotyczy zaś zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, której braku stosowania w stosunku do działki B nr [...] skarżącemu zarzucono. Sąd uznał za bezzasadny zarzut dotyczący uwzględnienia w decyzji za 2007 r. sankcji nałożonych decyzją z [...] maja 2009 r. w zakresie płatności za rok 2006. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazał, że wykrycie różnicy między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem, o jakiej jest mowa w art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV I IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (DZ.U WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r. str. 1 ze zm.), dotyczy roku obejmującego płatności, w odniesieniu do których wykryto wspomnianą różnicę, a nie roku, w którym wydano decyzję dotyczącą tych płatności. Trafnie zatem zdaniem Sądu organy uwzględniały wysokość nałożonych sankcji poczynając od roku następnego po roku, w którym wykryto różnicę powierzchni tj. roku 2006, a nie poczynając od roku 2009. W ocenie Sądu sankcje zastosowane za rok 2006 i określone w decyzji z [...] maja 2009 r. dotyczącej płatności za rok 2006, mogły być uwzględnione przy wydaniu decyzji z [...] czerwca 2009 r. dotyczącej płatności za 2007 r. mimo, że decyzja z [...] maja 2009 r. nie była ostateczna. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 1 nie wstrzymuje jej wykonania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. S. i zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. nr 6 poz. 40 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - skutkujące uznaniem, że decyzja nakładająca sankcję podlega rygorowi natychmiastowej wykonalności z mocy ustawy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 130 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - przyjęcie, że decyzja w zakresie nałożenia sankcji podlega wykonaniu przed jej uprawomocnieniem bez nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, 3) art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a w związku z art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji WE 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że nałożone nieprawomocną decyzją sankcje obowiązują w 2007 roku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wskazał między innymi, że z literalnego brzmienia art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, rygor natychmiastowej wykonalności uzyskuje "decyzja przyznająca płatność" natomiast decyzja nakładająca sankcję jest innym typem decyzji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, gdyby intencją ustawodawcy było nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności również decyzjom "w sprawie", w ust. 3 byłby zapis "o którym mowa w ust. 1 i 2"- a nie jedynie odwołanie się do ust. 1. Nadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że uregulowanie "decyzji przyznającej płatność" i "decyzji w sprawie płatności" w odrębnych ustępach świadczy o ich prawnej odrębności. O odrębności tej świadczy również kolejność regulacji w ustępach. W związku z powyższym w ocenie autora skargi kasacyjnej skoro art. 3 ust. 3 wyżej wskazanej ustawy nie nadaje ustawowo rygoru natychmiastowej wykonalności, to zaskarżona decyzja dotycząca odmowy płatności, została wydana w sprzeczności z tym przepisem oraz art. 130 k.p.a., który nie pozwala na wykonanie decyzji nieprawomocnej. Nadto zdaniem autora skargi kasacyjnej błędną jest interpretacja Sądu, że rokiem wykrycia różnicy jest rok przeprowadzenia kontroli, gdyż powinien być to rok wydania prawomocnej decyzji w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust 1 do 3 tej ustawy, płatność przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej właściwego kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, od której przysługuje odwołanie do dyrektora oddziału regionalnego Agencji. Odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 1, nie wstrzymuje jej wykonania. Jest oczywiste, że powyższa zasada odnosi się do wykonalności decyzji wydawanej w oparciu o przepis art. 3 ust 1 tej ustawy, a w rozstrzyganym przypadku była to decyzja z dnia [...] maja 2009 r., którą odmówiono G. S. przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej i nałożono sankcje, które miały być potrącane z płatności, do której rolnik był uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja uwzględniała sankcje wieloletnie nałożone wskazaną decyzją z [...] maja 2009r. o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, gdyż w ocenie organu sankcje te mogły być uwzględnione w świetle art. 3 ust. 3 cyt. ustawy o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Zagadnie to wymaga oceny w powiązaniu z przepisem art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz. WE Nr L 345). W świetle tego przepisu stwierdzić należy, że wieloletnie sankcje nałożone decyzją z dnia [...] maja 2009 r. w związku z przyznaną płatnością do gruntów rolnych na rok 2006, podlegały z urzędu uwzględnieniu przy rozstrzyganiu wniosku G. S. o przyznanie płatności na rok 2007. Co więcej, odmowa przyznania płatności do gruntów rolnych w zakresie JPO uzasadniona była stwierdzeniem rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej, będącą konsekwencja wykluczenia z wniosku działek nr [...] i [...], a organy administracji czyniąc te ustalenia uwzględniły ponadto wspomniane wyżej wieloletnie sankcje. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 130 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - przyjęcie, że decyzja w zakresie nałożenia sankcji podlega wykonaniu przed jej uprawomocnieniem bez nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jakkolwiek zgodnie z przepisem art. 130 § 1 i 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, to w myśl § 3 tego przepisu, przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadku, gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Stwierdzić należy, że regulacja zawarta w art. 3 ust. 3 cyt. ustawy o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru, odpowiada wymogom określonym w art. 130 § 3 k.p.a., co czyni zarzut skargi kasacyjnej bezzasadnym. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a w związku z art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji WE 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. Zgodnie z przepisem art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji WE 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. kwota odpowiadająca wysokości wieloletniej sankcji jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w trakcie trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Według autora skargi kasacyjnej interpretacja określenia roku kalendarzowego, w którym wykryto różnicę winna prowadzić do wniosku, że jest to rok wydania prawomocnej decyzji w sprawie, nie zaś rok przeprowadzenia kontroli. Poglądu tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, gdyż treść analizowanego przepisu w tym zakresie nie budzi wątpliwości – prawodawca posłużył się w nim pojęciem "wykrycie różnicy", co mieści się w granicach ustaleń faktycznych, bowiem chodzi tu rzeczywistą rozbieżność pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej, w oparciu o dokonane pomiary. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.