I SA/Wa 1444/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 marca 2022 r. nr KKU-216/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją KKU - 216/20 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ/KKU/komisja) działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm., dalej jako ustawa), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej S. - miasto, obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...]o powierzchni [...] ha (KW nr [...]). W uzasadnieniu decyzji komisja wskazała, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe, należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r. - z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym samym w ocenie komisji obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji jest ustalenie, czy według stanu na 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. KKU uznała, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przesłanka własności Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. jest bezsporna – wówczas, zgodnie z wpisem w rejestrze ewidencji gruntów obrębu S., figurowała działka nr [...] o pow. [...] ha z wpisem Skarbu Państwa jako właściciela oraz Dyrekcji Okręgowej [...] w [...]. jako władającego. W wyniku podziału z 11 listopada 1998 r. znak [...] działka nr [...] podzieliła się na działki [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (poprzednia parcela I. kat. [...] stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o wywłaszczeniu nieruchomości z 13 maja 1957 r., nr [...] sprostowanego postanowieniem z 23 czerwca 1962 r. znak: [...]. W odniesieniu do przesłanki "należenia" do rad narodowych bądź terenowych organów administracji terenowej stopnia podstawowego komisja wskazała, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", toteż pojęcie to trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie należało faktycznie do określonych organów samorządowych. Jak wskazano spółka [...] S.A. w W. ( dalej jako skarżąca) na potwierdzenie przysługującego jej poprzednikowi prawnemu prawa zarządu do działki nr [...] przedłożyła decyzję Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 26 lutego 1990 r. nr [...] o ustaleniu dla Południowej Dyrekcji Okręgowej [...] w [...] opłaty rocznej za zarząd gruntem oznaczonym m.in. jako działka nr [...], z podziału której powstała działka będąca przedmiotem kontrolowanej decyzji. Dodatkowo, pismem z 18 czerwca 2020 r. [...] poinformowały, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1969 r. znak: [...] jest dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do nieruchomości oznaczonej m. in. jako działka nr [...]. Zgodnie z tą decyzją wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity Dz. U. nr 22 poz. 159 z 1969 r.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 1962 r. w sprawie przekazania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 35 poz. 159 z późn. zm.), przekazano w użytkowanie Okręgowej Dyrekcji [...] w [...] teren państwowy oznaczony jako parcele [...], [...], [...], [...] i [...] położony w S. W ocenie Wojewody [...], a następnie KKU, w ww. decyzji nie jest wymieniona działka nr [...] powstała z pgr. I. kat. [...], a tym samym należy uznać, że decyzja ta nie dotyczy przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo, za wojewodą organ podał, że Urząd Miasta i Gminy w [...] oraz Starostwo Powiatowe w [...] poinformowały, że nie odnalazły żadnego dokumentu potwierdzającego prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. KKU wskazała, że bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych (np. przedsiębiorstw państwowych) następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., dalej jako ustawa gruntowa/ugg) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te należały zatem do wspomnianych organów, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie zaś wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Wg komisji z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy "gruntowej", zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). W ocenie komisji z powyższych regulacji wynika, że sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących przepisów przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Jednocześnie, wg KKU, z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomości te nie należałyby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wg KKU stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Wskazano to na ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten wg KKU potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Wg KKU wymaganego dowodu nie stanowi decyzja z [...] lutego 1990 r. nr [...] o ustaleniu dla Południowej Dyrekcji [...] w [...] opłaty rocznej za zarząd gruntem. Organ II instancji wskazał ponadto, że w sprawie nie wystąpiły również przesłanki negatywne z art. 11-12 ustawy, a zatem w ocenie komisji wszystkie przesłanki komunalizacji zostały w niniejszej sprawie spełnione, przez co decyzja reformatoryjna znajduje swoje uzasadnienie. Przywołano tu szeroko orzecznictwo oraz stan prawny związany z oddawaniem nieruchomości w zarząd. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca/spółka/[...]) zarzucając, że nieruchomość nie podlegała komunalizacji. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 5 ust.1 pkt. 1 ustawy przez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość ta w dacie 27 maja 1990r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego; - art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "Polskie Koleje Państwowe" poprzez brak zastosowania prowadzący do błędnego uznania, iż nieruchomości przeznaczone do użytku kolei nabyte z mocy prawa przez [...] podlegają komunalizacji z dniem 27 maja 1990r.; - art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 84, poz. 948 ze zmian) poprzez brak zastosowania, w związku z pominięciem przesłanki posiadania nieruchomości przez [...] z dniem 27 maja 1990r. Wg [...] zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza również przepisy postępowania, a to: 1. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz 138 § 2 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącej, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy; 2. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 kpa poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącą nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990r., pomimo, iż jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie; 3. art. 15 i art. 107 § 2 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów podniesionych w skardze polega na podważaniu stanowiska KKU o braku podstaw do wyłączenia spornej nieruchomości z komunalizacji z uwagi na prawne dysponowanie nią przez skarżącą spółkę. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy nieruchomość Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wskazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza w takim ujęciu przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Zatem za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tej dacie ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej – tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ugg. Brak takiej decyzji lub umowy oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnokrajowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, w tym także na podstawie art. 87 ugg, nie pozwala na przyjęcie, że majątek ten "należał" do faktycznego zarządcy czy dysponenta. Jak już wielokrotnie podniesiono w orzecznictwie, według art. 38 ugg dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 87 ust. 2 ugg, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Natomiast stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Stąd też sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, i 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 ppsa. Wbrew zarzutom skargi, prawa zarządu [...] do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Stąd, przywoływany w skardze np. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...], jako że spółka nie przedstawiła wymaganej przepisami decyzji wojewody – nie może stanowić przeszkody do komunalizacji ww. gruntu. Podobnie gdy chodzi o przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "Polskie Koleje Państwowe". Należy przy tym zdecydowanie podkreślić, że w sprawie nie jest kwestionowanie samo faktyczne dysponowanie ww. gruntem przez skarżącą, stąd zarzuty co do naruszenia przepisów procedury – nie znajdują uzasadnienia. Nie są w szczególności zasadne zarzuty co do naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1 kpa poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania ww. gruntu przez spółkę. Istotą problemu w kontrolowanej sprawie nie jest kwestia posiadania gruntu, bo ta nie budzi wątpliwości, lecz kwestia dysponowania przez poprzednika skarżącej formalnoprawnego tytułu do ww. dysponowania. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie jest ugruntowane, na co wskazują przywołane wyżej uchwały NSA. Skoro zatem w toku postępowania skarżąca nie wykazała przysługującego jej prawa do spornej nieruchomości, które w świetle obowiązujących wówczas i przywołanych przez organ przepisów wyłączałoby możliwość komunalizacji tej nieruchomości, za niezasadne należało uznać określone w skardze zarzuty co do niepodlegania ww. nieruchomości pod art. 5 ustawy. W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, że sporna działka podlegała komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. W realiach tej sprawy niezrozumiałe są zarzuty co do ewentualnego naruszenia art. 15 i art. 107 § 2 kpa. Pierwszy z tych przepisów wskazuje na zasadę dwuinstancyjności postępowania – i ta została zachowana; KKU odniosłą się do zarzutów i dowodów zgromadzonych w sprawie. Odnośnie zaś odesłania do przepisów szczególnych zawartego w art. 107 2 kpa – skarżąca nie podała o jakie przepisy konkretnie chodzi a także jakiego elementu decyzji brakuje w zaskarżonej decyzji KKU. Stąd ustosunkowanie się do ww. ogólnie sformułowanych zarzutów nie jest możliwe. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).