II GSK 1044/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Janusz Zajda Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1073/08 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach komornika sądowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1073/08, oddalił skargę M. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], w przedmiocie zawieszenia w czynnościach komornika sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., zawieszono w czynnościach M. C. - komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym K., do czasu zakończenia postępowania karnego toczącego się przed Sądem Rejonowym w B., sygn. akt [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769), która weszła w życie w dniu 28 grudnia 2007 r., Minister Sprawiedliwości z urzędu zawiesza komornika sądowego w czynnościach, jeżeli przeciwko komornikowi jest prowadzone postępowanie o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Wobec faktu, że przed Sądem Rejonowym w B. toczyło się postępowanie karne przeciwko M. C., o sygn. akt [...], oskarżonej o czyny z art. 231 § 2, art. 286 § 1 w zw. z art. 11 § 2 k.k. stanowiące przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, Minister Sprawiedliwości zobligowany był do zawieszenia jej w czynnościach komornika sądowego do czasu zakończenia postępowania karnego. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony, brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw nie miał zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W ocenie Ministra Sprawiedliwości powyższy przepis to przepis materialnoprawny, który miał zastosowanie do wszystkich komorników podejrzanych lub oskarżonych o umyślne przestępstwa publicznoskargowe, ścigane z oskarżenia publicznego od dnia 28 grudnia 2007 r. Organ podał, że ustawa nie przewidywała w tym zakresie regulacji międzyczasowych, co jest oczywiste w przypadku przepisów o charakterze materialnoprawnym, a nie procesowym. Art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji miał zastosowanie do wszystkich komorników sądowych bez względu na datę wszczęcia postępowania karnego, czy też datę popełnienia zarzucanego komornikowi przestępstwa. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozbawienie komorników podejrzanych lub oskarżonych o umyślne przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego możliwości wykonywania w imieniu Państwa czynności egzekucyjnych. Oddalając skargę M. C. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że podstawowy zarzut w sprawie sprowadza się do naruszenia zaskarżoną decyzją konstytucyjnej zasady nieretroakcji (art. 2), z czym skarżąca łączyła naruszenia prawa procesowego oraz art. 15 zmienionej ustawy o komornikach. Za trafne Sąd uznał stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769), który wszedł w życie w dniu 28 grudnia 2007 r., miał zastosowanie do wszystkich komorników sądowych, bez względu na datę wszczęcia postępowania karnego, czy też datę popełnienia zarzucanego komornikowi przestępstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z argumentem skarżącej, iż interpretacja art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji dokonana przez organ pomijała zasadę lex retro non agit. Sąd za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego przyjął, że zasada lex retro non agit, wywodzona z art. 2 Konstytucji, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa i polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie. W wyjątkowych okolicznościach dopuszcza się jednak pewne odstępstwa od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że osoba pełniąca funkcję komornika jest funkcjonariuszem publicznym, co oznacza szczególną ochronę karnoprawną (art. 222 i n. k.k.), ale jednocześnie szczególną odpowiedzialność (art. 231 k.k.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uwzględnienie stanowiska skarżącej stworzyłoby sytuację, w której obowiązkowemu zawieszeniu w czynnościach podlegaliby tylko ci komornicy, w stosunku do których postępowanie karne zostało wszczęte po wejściu w życie noweli. Pozostała grupa komorników, jako nieobjęta koniecznym zawieszeniem w czynnościach, mimo wcześniejszego wszczęcia postępowania karnego, znalazłaby się w lepszej sytuacji zawodowej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie organ zasadnie uznał, że wobec toczącego się postępowania karnego zachodziła przesłanka do zawieszenia komornika w czynnościach. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja jest decyzją o charakterze związanym, co oznacza, iż organ przy zaistnieniu sytuacji przewidzianej przepisami prawa zobligowany był wydać decyzję określonej treści. Dlatego argumenty skarżącej, wnioskującej o rozszerzenie i przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, nie zostały uwzględnione, jako niemające wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Od powyższego wyroku M. C. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz uchylenie w całości decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: (i) art. 2 Konstytucji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odstępstwa od zasady lex retro non agit mogą wynikać z interpretacji prawa dokonanej przez Sąd orzekający w sprawie administracyjnej, podczas gdy przełamanie zakazu retroakcji (zarówno właściwej jak i niewłaściwej) musi być wyrażone expressis verbis w przepisie rangi ustawowej; (ii) art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2007 r. o komornikach sądowych i egzekucji w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niekonstytucyjną wykładnię art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, polegającą na przyjęciu, że: sam brak przepisów przejściowych w ustawie z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji i niektórych innych ustaw, dalej: ustawa zmieniająca, uprawnia do wniosku, iż art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji ma charakter retroaktywny, podczas gdy z jednolitego stanowiska judykatury i doktryny wynika, że w braku przepisów przejściowych należy uznać, że ustawa normuje przyszłość, a nie przeszłość, a brak w polskim prawie domniemania na rzecz bezpośredniego działania nowego prawa w stosunku do tzw. spraw "w toku"; oczekiwania społeczne oraz specyfika zawodu komornika jako zawodu zaufania publicznego stanowią wartości konstytucyjne, których ochrona usprawiedliwia nadanie przepisowi art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji charakteru retroaktywnego; przepis ten ma charakter retroaktywny w sytuacji, gdy możliwa jest jego interpretacja pozwalająca na realizację zasady demokratycznego państwa prawnego; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: (i) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy WSA winien był uchylić zaskarżoną decyzję, ze względu na naruszenie przez organ prawa materialnego, w zakresie wskazanym w pkt 1 (ii) powyżej, (ii) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy WSA winien był uchylić zaskarżoną decyzję, ze względu na naruszenie przez organ administracyjny mającego istotny wpływ na wynik sprawy art. 8 k.p.a. poprzez zawieszenie skarżącej w czynnościach z uwagi na toczące się wobec niej postępowanie karne, pomimo iż fakt prowadzenia wobec skarżącej postępowania karnego nie stanowił przeszkody do powołania jej na stanowisko komornika; (iii) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie, czy usprawiedliwiona (w ocenie Sądu) retroaktywność przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji ma charakter właściwy, czy chodzi raczej o retroaktywność niewłaściwą (retrospektywność) wywodzoną z zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, co w znaczący sposób utrudnia sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca, powołując się na stanowisko orzecznictwa i literatury, stwierdziła, że odstąpienie od zasady lex retro non agit może wynikać wyłącznie z samej ustawy, zaś wszelkie odstępstwa od zasady nieretroakcji powinny mieć charakter wyjątkowy, uzasadniony bezwzględną koniecznością ochrony innej, ważniejszej wartości konstytucyjnej. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzucono, że uznał swoją kompetencję do samodzielnego rozstrzygania o retroaktywności konkretnego przepisu prawa. Zdaniem strony skarżącej, przyjęte przez Sąd pierwszej instancji założenie o retroaktywności art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wbrew kategorycznemu zakazowi wprowadzania retroaktywnego stosowania prawa w drodze interpretacji dokonanej przez sąd administracyjny, stanowiło istotne naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że niedopuszczalność wnioskowania o retroaktywności (retrospektywności) prawa z samego faktu nieunormowania przez ustawodawcę kwestii intertemporalnych należy uznać za oczywistą i już z tego względu zaskarżone decyzje Ministra Sprawiedliwości powinny ulec uchyleniu. Skarżąca, nie kwestionując potrzeby i zasadności stworzenia standardów prawnych, które zapewniałyby wysokie kwalifikacje moralne osób wykonujących zawód komornika, wskazała, że realizacji tego celu służyć miała zmiana w zakresie procedury powoływania komorników. Z uzasadnienia sejmowego projektu ustawy wywiodła, że ratio legis nowego brzmienia art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie było zadośćuczynienie społecznemu poczuciu sprawiedliwości, ale "wzmocnienie nadzoru nad komornikami", co oznaczało, że instytucja obligatoryjnego zawieszenia komornika, przeciwko któremu toczy się postępowanie o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe miała skłonić komornika do dołożenia należytej staranności w wykonywaniu powierzonych mu obowiązków i do powstrzymania się od wszelkich zachowań, które mogły być rozważane w kategoriach czynu niedozwolonego. W świetle faktu, że zróżnicowanie sytuacji prawnej i faktycznej podmiotów należących do tej samej grupy zawodowej nie jest, zdaniem skarżącej, dla polskiego legislatora przeszkodą do stanowienia przepisów prawa, dostrzeżone przez WSA zróżnicowanie sytuacji zawodowej komorników nie mogło według niej stanowić argumentu przemawiającego za zastosowaniem przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji do komorników, w stosunku do których postępowanie karne zostało wszczęte przed dniem 28 grudnia 2007 r. Nadto M. C. podkreśliła, że nawet przy uznaniu zasadności argumentu o niedopuszczalności zróżnicowania sytuacji zawodowej komorników i tak istniała możliwość zastosowania przez Sąd prokonstytucyjnej wykładni analizowanego przepisu. Uznając za bezsporne, że skarżąca została powołana na stanowisko komornika w listopadzie 2006 r., a zatem już w trakcie toczącego się wobec niej postępowania karnego oraz biorąc pod uwagę fakt, iż prowadzone postępowanie karne nie stanowiło przeszkody do wydania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji o powołaniu M. C., zdaniem skarżącej miała ona pełne podstawy do przyjęcia, że okoliczność ta nie będzie miała żadnego wpływu na jej sytuację zawodową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj.: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają zatem zakres badania sprawy przez sąd kasacyjny. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy wobec braku przepisów przejściowych przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 167 poz. 1191 ze zm.), który wszedł w życie w dniu 28 grudnia 2007 r., ma zastosowanie do trwających w tej dacie, ale wszczętych wcześniej, postępowań przeciwko komornikowi. Zgodnie z tym przepisem Minister Sprawiedliwości zawiesza komornika w czynnościach, jeżeli przeciwko komornikowi jest prowadzone postępowanie o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie narusza zakazu retroakcji prawa, a ma charakter retrospektywny, znajduje bowiem zastosowanie pro futuro do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie ustawy i nie wywołuje skutków dla stosunków i sytuacji prawnych, w zakresie, w jakim istniały one przed ich wejściem w życie. Rozwiązanie określone jako bezpośrednie działanie nowego prawa polega na zadecydowaniu przez ustawodawcę, że od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju i zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. W wypadku gdy ustawodawca wyraźnie nie rozstrzygnie powyższych kwestii przyjmuje się, że zadecydował o bezpośrednim działaniu nowego prawa (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 1997, s. 49-53). Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania nowej ustawy najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy wyrażona w ustawie wcześniejszej. Trybunał Konstytucyjny zwracał jednak uwagę, że na bezpośrednie działanie nowej ustawy można zdecydować się tylko w sytuacji, gdy za działaniem nowego prawa przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesami jednostki (zob. P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego, z. 1/1997, s. 158). W omawianej ustawie o komornikach sądowych i egzekucji ustawodawca zdecydował się na zastosowanie techniki bezpośredniego działania prawa ze względu na szczególną funkcję jaką pełni komornik sądowy. Jest on bowiem organem państwa powołanym do wykonywania orzeczeń sądowych w drodze przymusowej egzekucji świadczeń pieniężnych i niepieniężnych, a także innych czynności określonych w ustawach, posiadającym - w ramach swoich zadań - władcze kompetencje wobec innych podmiotów stosunków prawnych. Osoba pełniąca funkcję komornika sądowego jest funkcjonariuszem państwowym, co oznacza szczególną karnoprawną ochronę ale jednocześnie szczególną odpowiedzialność. W tej sytuacji - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz art. 2 Konstytucji RP. Retrospektywny charakter przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy nie pozostaje w kolizji z art. 2 Konstytucji, gdyż nie narusza zaufania obywateli do państwa, skoro chroni ważny interes państwa polegający na tym, iż funkcjonariusz państwowy (komornik) może wykonywać swoje czynności tylko wówczas, gdy nie jest przeciwko niemu prowadzone postępowanie karne, o jakim mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.