II OW 103/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 Marszałek Województwa Wielkopolskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia sprawy o udzielenie E. sp. j. z siedzibą w [...] zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki ewidencyjnej nr [...]obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu Marszałek Województwa wskazał, że E. sp. j. w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. złożyła do Starosty [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki nr ew. [...] obręb [...]. W dniu [...] października 2019 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, która zdaniem Starosty [...] skutkuje właściwością Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Marszałek Województwa Wielkopolskiego nie podzielił tego zapatrywania, gdyż w jego ocenie należy uwzględnić w sprawie regulację intertemporalną zawartą w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, zwane dalej rozporządzeniem z 2019 r.). Marszałek podkreślił, że zgodnie z przywołanym przepisem do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2019 r. wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszenia lub uchwały, o których mowa w art. 71 ust.1 oraz art. 72 ust. 1 - 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., zwana dalej u.i.o.ś.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Jedną z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 u.i.o.ś. jest zezwolenie na przetwarzanie odpadów, wydawane na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2020, poz. 797, zwana dalej u.o.). Zezwolenie to wydaje organ właściwy ze względu na miejsce przetwarzania odpadów, przy czym marszałek województwa jest organem właściwym między innymi dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.i.o.ś. Katalog tych przedsięwzięć od dnia 11 października 2019 r. określa § 2 rozporządzenia. Wcześniej katalog ten znajdował się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71, zwane dalej rozporządzeniem z 2010 r.). Zdaniem Marszałka Województwa Wielkopolskiego prawidłowa interpretacja § 4 rozporządzenia z 2019 r. powinna prowadzić do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia należy dokonać w oparciu o rozporządzenie z 2010 r., a co za tym idzie organem właściwym dla rozstrzygnięcia sprawy jest Starosta [...]. W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organu właściwego w sprawie. Podkreślił, że w jego ocenie § 4 rozporządzenia z 2019 r. należy interpretować w ten sposób, w przypadku zmiany kompetencji organów administracji właściwych do załatwienia sprawy w trakcie postępowania, kiedy przepisy przejściowe wskazują, że do spraw wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy dotychczasowe, pod pojęciem "przepisy dotychczasowe" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową powinno się określać według przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wystąpił tzw. spór negatywny o właściwość, albowiem zarówno Marszałek Województwa Wielkopolskiego jak i Starosta [...] uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku E. sp. j. o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki o nr ew. [...] obręb [...], gm. [...]. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 t.j. ze zm., dalej k.p.a.) spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzygają wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu sąd administracyjny. W pierwszej kolejności należy więc ustalić, czy właściwym do rozpoznaniu wniosku Marszałka Województwa Wielkopolskiego jest Naczelny Sąd Administracyjny, czy też wspólny organ wyższego stopnia dla podmiotów pozostających w sporze. Niespornym jest, że oba te podmioty należy traktować jako organy samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządowych województwa (art. 2a ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz. U. 2018, poz. 570). Siedzibą władz województwa wielkopolskiego jest Poznań (§ 1 ust 2 Statutu Województwa Wielkopolskiego, Dziennik Urz. Woj. Wielkopolskiego 2018, poz. 8635). Miasto [...] objęte jest obszarem właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (§ 1 pkt 15 lit. e rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r., w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych. Dz. U. 2003, Nr 198, poz. 1925, dalej rozp. PRM). Powiat [...] natomiast także objęty jest obszarem właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (§ 1 pkt 15 lit. e rozp. PRM). Zauważyć jednak należy, że z mocy art. 168 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2020, poz. 797 ze zm. ,dalej u.o.). zadania samorządu województwa, o których mowa między innymi w art. 41 ust. 1 pkt 1 u.o., są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, a w oparciu o art. 169 u.o. w tych sprawach, organem wyższego stopnia, w stosunku do marszałka województwa jest minister właściwy do spraw klimatu. Podmioty pozostające w sporze nie posiadają więc wspólnego organu wyższego stopnia, to zaś rodzi właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o, marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej. Istota sporu, do jakiego doszło w tej sprawie między organami sprowadza się do interpretacji § 4 rozporządzenia z 2019 r., zgodnie z którym do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b u.i.o.ś., stosuje się przepisy dotychczasowe. Jedną z decyzji, o których stanowi ten przepis jest niewątpliwie zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zaś prowadzone w tej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2019 r. W uprzednio obowiązującym rozporządzeniu z 2010 r. przedmiotowe przedsięwzięcie nie było kwalifikowane jako zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Na gruncie obecnie obowiązującego rozporządzenia przedsięwzięcie objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodzić należy się ze Starostą [...], że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15 oraz z 20 lipca 2018 r. II OW 14/18). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według aktualnie obowiązujących przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). W rozpoznawanej sprawie nie doszło jednak do zmiany właściwości organów uprawnionych do wydania zezwolenia na przetwarzanie lub zezwolenia na zbieranie odpadów w wyniku wejścia w życie rozporządzenia z 2019 r. Zarówno pod rządami przepisów rozporządzenia z 2010 r., jak rozporządzenia z 2019 r. marszałek województwa był i jest organem właściwy w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w przypadku przedsięwzięć niespełniających tego warunku (oraz innych warunków z art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o.) właściwym organem jest starosta. Oznacza to, że jeżeli zmianie uległa kwalifikacja prawna niektórych przedsięwzięć, to w tej sprawie należy w tym zakresie uwzględnić dotychczasowy (uprzedni) stan prawny zgodnie z § 4 rozporządzenia z 2019 r., a więc należy uwzględnić przepisy prawa materialnego dotyczące katalogu przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko obowiązujące uprzednio. Przyjęcie, że planowane w tej sprawie przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., oznacza, że organem właściwym w sprawie jest Starosta [...]i. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.