I SA/Rz 478/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. spraw ze skarg E. spółka z o.o. z siedzibą w R. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 13 maja 2022 r. - nr 9009-2022-66 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 rok, - nr 9009-2021-002626 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego za 2019 rok oddala skargi. UZASADNIENIE Przedmiotem skarg E. spółka z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Spółka/Skarżąca) są decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z 13 maja 2022 r. nr: 1) 9009-2022-66, w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 r., 2) 9009-2021-002626, w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego za 2019 r. Zaskarżone rozstrzygnięcia zostały oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 29 maja 2019 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w P. wpłynął wniosek Spółki o przyznanie płatności: - w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r., w którym zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) działki rolne o powierzchni 85,46 ha, a także - z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 na 2019 r., w którym zadeklarowano do płatności działki rolne w ramach realizacji wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże Natura 2000 o powierzchni 57,76 ha oraz 5.5 Półnaturalne łąki świeże o powierzchni 12,10 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. (dalej: organ I instancji) w dniu 21 listopada 2019 r., w ramach wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przyznał Spółce płatność zaliczkową w kwocie 50 646,63 zł. Natomiast w dniu 22 października 2019 r. organ w ramach wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, przyznał Spółce płatność zaliczkową w kwocie 59 787,41 zł w tym: - 49 382,54 zł z tytułu wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże Natura 2000, - 10 404,87 zł z tytułu wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże Natura 2000. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzjami z 30 sierpnia 2021 r. - nr 0180-2021-003411 odmówił Spółce przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r., w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej - nr 0180-2021-003410 odmówił Spółce przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na 2019 r. w związku ze stwierdzeniem stworzenia sztucznych warunków do uzyskania przedmiotowych płatności. Od powyższych decyzji Spółka złożyła odwołania. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie (dalej: Dyrektor POR ARiMR w Rzeszowie/organ II instancji) decyzjami z 30 listopada 2021r. nr 9009-2021-002526 i nr 9009-2021-002525, utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Na te decyzje Spółka wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 96/22, oddalił skargi Spółki. Organ I instancji zawiadomieniami z 15 grudnia 2021 r. wszczął z urzędu postępowania administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, uznając, że w związku z odmową przyznania ww. płatności Spółka utraciła uprawnienie do uzyskania płatności zaliczkowych odpowiednio w kwocie 50 646,63 zł oraz 59 787, 41 zł, które zostały przekazane na rachunek bankowy Spółki. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzjami z: 1) 27 stycznia 2022 r. nr 0180-00000002739/22 ustalił Spółce kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 50 646,63 zł, 2) 26 stycznia 2022 r. nr 0180-2021-012393 ustalił Spółce kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego w wysokości 59 787,41 zł. Od ww. decyzji Spółka złożyła odwołania. Dyrektor POR ARiMR w Rzeszowie decyzjami opisanymi na wstępie z 13 maja 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. W uzasadnieniach decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505, dalej: ustawa o Agencji) i wskazał, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie tej regulacji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych w tym przypisie funduszy. Organ wyjaśnił, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce wówczas, gdy wspomniane środki zostaną wypłacone (np. w formie płatności zaliczkowych) zaś po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego okazało się, że płatności do których rolnik jest uprawniony będą mniejsze niż wynikałoby to ze złożonego wniosku. Tak więc środki przyznane na podstawie decyzji administracyjnych, w połączeniu z płatnościami zaliczkowymi, nie są płatnościami, do których rolnik był uprawniony. Zdaniem Dyrektora POR ARiMR w Rzeszowie, w okolicznościach obu spraw brak było podstaw do przyjęcia, że doszło do przedawnienia prawa do dochodzenia od Skarżącej zwrotu nienależnie pobranych przez nią środków, jak też brak podstaw do odstąpienia od obowiązku ich zwrotu. Odnosząc się do zarzutów Spółki organ odwoławczy wskazał, że rolą organu nie jest kontrolowanie zasadności odmowy przyznania płatności, na poczet których uprzednio wypłacone zostały zaliczki, a jedynie ustalenie, czy odmowa płatności jest prawnie skuteczna. W sytuacji bowiem, gdy organ dysponuje decyzją odmawiającą przyznania płatności, to brak jest racjonalnych podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie. Spółka skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi na opisane na wstępie decyzje Dyrektora POR ARiMR w Rzeszowie z 13 maja 2022 r., wnosząc o ich uchylenie, uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie: - art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 347 z 20.12.2013 r.) w zw. z art. 18 ust. 6 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r.) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż działanie Skarżącej w zakresie wniosku objętego postępowaniem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r. oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2019 r. miało na celu stworzenie sztucznych warunków sprzecznych z celami tego systemu wsparcia, podczas gdy Spółka w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r. oraz płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2019 r., a w konsekwencji poprzez ustalenie kwoty nienależnie pobranych ww. płatności; - w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, zarzucono naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady WE/1698 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 347 z 20.12.2013 r.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków skutkuje odmową przyznania płatności objętych wnioskami w całości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie, że w danej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków winno skutkować zastosowaniem zmniejszenia płatności o kwotę wynikającą ze stworzenia sztucznych warunków, nie zaś odmową przyznania płatności a w konsekwencji poprzez uznanie całości pobranych płatności za nienależnie pobrane; - art. 54 i art. 55 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 347 z 20.12.2013 r.) w zw. z art. 11 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. U. UE L 255 z 28.08.2014 r.) w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 29 ust. 1a, art. 2 i art. 7 ustawy o Agencji, poprzez ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności, podczas gdy Spółka w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności - art. 44 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1234) w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w zw. z art. 47 § 1, art. 51 § 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.) poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, przy braku podstaw do ich wydania. W uzasadnieniach skarg Spółka rozwinęła argumentację o braku podstaw do przyjęcia stworzenia przez nią sztucznych warunków do uzyskania wnioskowanych przez nią płatności, a co za tym idzie braku podstaw do wydania decyzji odmawiających jej przyznania tychże płatności. W odpowiedziach na skargi Dyrektor POR ARiMR w Rzeszowie wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszych sprawach były decyzje w przedmiocie ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności, z tytułu dwóch kategorii dopłat, w związku z wypłaceniem jej zaliczek na poczet tych dopłat, a później wydania ostatecznych w administracyjnym toku instancji decyzji, odmawiających jej przyznania tych płatności. Spółka, kwestionując legalność zaskarżonych decyzji, co do zasady skoncentrowała się na argumentach zmierzających do podważenia zgodności z prawem decyzji odmawiających jej obu rodzajów płatności (zaprzeczyła stworzeniu przez siebie sztucznych warunków, w odniesieniu do obu rodzajów płatności), a jedynie marginalnie odniosła się do samego ustalenia obowiązku i wysokości, przypadających do zwrotu środków. Do tego rodzaju wniosków prowadzi bowiem literalne brzmienie sformułowanych przez nią zarzutów, a także analiza argumentacji przytoczonej na ich poparcie. Badając zgodność z prawem zaskarżonych decyzji, nie tylko pod kątem zasadności zarzutów skarg, których to treścią Sąd nie jest związany, z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.- dalej P.p.s.a.) Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Decyzje te odpowiadają bowiem prawu, a wydający je organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza takiego, które miałoby wpływ na rozstrzygnięcie tych spraw. Odnośnie do badania legalności zaskarżonych decyzji, stwierdzić należy, że wbrew sugestiom ze strony Skarżącej, wyrażonym poprzez zakres i przedmiot sformułowanych zarzutów skarg, kontrola ta nie może obejmować okoliczności, które legły u podstaw odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanych przez nią płatności. Orzekając w przedmiocie oceny zgodności z prawem decyzji ustalających Spółce kwoty nienależnie pobranych płatności Sąd był związany granicami spraw, na których gruncie zostały one wydane. Te zaś nie obejmowały okoliczności, które stały za odmową przyznania Skarżącej obu rodzajów płatności. Kwestie dotyczące spełnienia przez Spółkę przesłanek uzyskania płatności zostały bowiem już rozstrzygnięte ostatecznymi w administracyjnym toku instancji decyzjami, poddanymi odrębnej kontroli sądowej. Z tego więc względu Sąd nie był uprawniony do ich ponownej oceny. Przechodząc do zagadnień związanych bezpośrednio z decyzjami w przedmiocie ustalenia Spółce nienależnie pobranych płatności stwierdzić należy, że objęta nimi materia definiowana jest przez dwa zdarzenia, które sprowadzają się do wypłaty Skarżącej zaliczek na poczet przyszłych płatności oraz odmowy ich przyznania w ramach prowadzonych w tym przedmiocie postępowań. Wystąpienie obu tych zdarzeń, na gruncie okoliczności obu spraw nie budzi wątpliwości, co potwierdza pośrednio sama Skarżąca, wnioskując o zawieszenie obu postępowań sądowych, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii związanych z oceną przez sądy administracyjne legalności decyzji, którymi płatności nie zostały jej przyznane. Mamy więc w tym wypadku do czynienia z sytuacją, w której odpadła podstawa zrealizowanych płatności zaliczkowych. Wobec tego dokonana na rzecz Spółki wypłata środków nastąpiła bez tytułu prawnego, a kwoty przekazane jej w związku z tym zostały pobrane przez nią nienależnie i jako takie podlegają zwrotowi. Wartość nienależnie pobranych środków odpowiada wartości całej kwoty zaliczek. Stanowisko w tym przedmiocie, wyrażone w zaskarżonych decyzjach, jest prawidłowe i jako takie nie może być zasadnie kwestionowane. Również brak jest podstaw do podważenia zgodności z prawem ocen rozstrzygających sprawę organów, odnośnie tego, że w obu sprawach nie zaszły okoliczności, z uwagi na które zasadnym byłoby odstąpienie od ustalenia kwot nienależnie pobranych przez Spółkę płatności zaliczkowych. Ich wartość przekracza kwotę 100 euro, do której to wartości odstąpienie to byłoby możliwe. W okolicznościach obu spraw nie można także mówić o wystąpieniu okoliczności, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia 1306/2013, tj. stwierdzeniu tego, że płatność została dokonana na skutek pomyłki organów, której rolnik nie mógł wykryć. Powstanie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności wynikało bowiem wyłącznie z przyczyn leżących po stronie Spółki, która, po pobraniu zaliczek, nie dopełniła warunków (co zostało stwierdzone ostatecznymi w administracyjnym toku instancji decyzjami), od których spełnienia uzależnione było uzyskanie płatności. W obu analizowanych przypadkach nie doszło także do upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do obowiązku zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności, o których to terminach mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1). Termin tego przedawnienia wynoszący 4 lata, w przedmiotowych sprawach, liczony od daty złożenia przez Skarżącą wniosków o przyznanie płatności, jeszcze nie upłynął, a ponadto i tak doszło do jego przerwania, w następstwie doręczenia stronie postanowień w sprawach wszczęcia postępowań, dotyczących ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, co miało miejsce 16 grudnia 2021 r. Na marginesie niniejszych rozważań dodać jedynie należy, że Sąd nie uwzględnił wniosków Skarżącej o zawieszenie postępowań, do czasu wydania prawomocnego wyroku w sprawie ze skargi na decyzje odmawiające Spółce przyznania płatności. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Uprawnienie do zawieszenie postępowania, na podstawie wskazanego wyżej przepisu, ma charakter fakultatywny, a decyzja w tym przedmiocie pozostawiona została do uznania sądu, wobec czego nieskorzystanie z tej sposobności nie może być poczytywane w kategoriach naruszenia prawa. Po drugie zaś stwierdzić należy, że decyzje w przedmiocie ustalenia Skarżącej kwot nienależnie pobranych płatności zostały oparte na rozstrzygnięciach odmawiających jej tego rodzaju wsparcia, które jako ostateczne funkcjonują w obrocie prawnym. Nawet więc gdyby doszło do ich wyeliminowania z obrotu prawnego, na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to strona będzie miała możliwość wzruszenia zaskarżonych decyzji w postępowaniach nadzwyczajnych. W zaistniałej więc sytuacji nie było potrzeby zawieszania postępowania sądowego, do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej spółki od wyroku tut. Sądu z 7 kwietnia 2022 r., sygn. I SA/Rz 96/22. W związku z powyższym brak jest podstaw do zakwestionowania legalności obu zaskarżonych decyzji, dlatego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.