II GSK 1658/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2112/20 w sprawie ze skargi Spółki A na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w aptece ogólnodostępnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Spółki A na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 8 lutego 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2112/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Spółki A (dalej zwanej "Skarżącą") na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego "GIF") z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w aptece ogólnodostępnej. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W czerwcu 2020 r. do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego "WIF") wpłynęły informacje o możliwości naruszenia zakazu z art. 94a ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 944 ze zm.; dalej zwanej również "Pf") w prowadzonej przez Skarżącą aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w K. przy ul. [...]. Z uwagi na to w dniu [...] sierpnia 2020 r. upoważnieni inspektorzy WIF rozpoczęli tam czynności kontrolne. Skarżąca wniosła sprzeciw w trybie art. 59 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.; dalej zwanej również "Pp") od czynności podjętych przez inspektorów. Zarzuciła naruszenie art. 37at ust. 6 Pf w zw. z art. 48 Pp przez przeprowadzenie niezapowiedzianej kontroli apteki, pomimo braku ku temu normatywnych przesłanek, bowiem przed podjęciem kontroli nie wykazano podejrzenia nieprzestrzegania ustawowych wymogów. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. WIF rozstrzygnął o kontynuowaniu czynności kontrolnych we wskazanej aptece. Stwierdził, że w sprawie istnieje konieczność zweryfikowania, czy faktycznie doszło do naruszenia zakazu z art. 94a Pf, co wypełnia przesłanki z art. 37at ust. 6 Pf. Skarżąca złożyła zażalenie na to postanowienie. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. GIF utrzymał w mocy postanowienie WIF. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie WIF otrzymał drogą elektroniczną anonimowe zawiadomienie, że wskazana apteka jest reklamowana za pośrednictwem plakatu o określonej treści i napisów umieszczonych bezpośrednio przy oferowanych produktach, a do zawiadomienia dołączono dokumentację zdjęciową potwierdzającą ekspozycję omawianych materiałów reklamowych w aptece. W takiej sytuacji zrozumiałe jest, że WIF był zobowiązany do zweryfikowania uzyskanych informacji dotyczących naruszenia art. 94a ust. 1 Pf. GIF uznał, że nie doszło przy tym do naruszenia art. 48 Pp, bowiem zgodnie z ust. 10 tego artykułu uzasadnienie przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli umieszcza się w protokole kontroli, który w tej sprawie nie został jeszcze sporządzony, z uwagi na skorzystanie przez Skarżącą z prawa do wniesienia sprzeciwu. GIF zaznaczył jednak, że osoba upoważniona do reprezentowania strony w toku kontroli została poinformowana przez inspektora farmaceutycznego o faktycznych podstawach kontroli doraźnej, a ponadto przyczyny wszczęcia postępowania kontrolnego bez uprzedniego zawiadomienia zostały zaznaczone w treści upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Skarżąca złożyła do WSA skargę na postanowienie GIF. WSA oddalił skargę. Powołując się na art. 37at ust. 6 Pf, WSA wskazał, że organ jest uprawniony do przeprowadzenia niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie. Przesłanka podejrzenia nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie jest przy tym niedookreślona i zostawia szeroką swobodę interpretacyjną dla organów. Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie zastosowanie przez WIF art. 37at ust. 6 Pf było jak najbardziej zasadne, a to w świetle pozyskanych przez organ informacji wskazujących na możliwość - podejrzenie nieprzestrzegania w kontrolowanej aptece kategorycznego, ustawowego zakazu reklamy aptek i ich działalności (art. 94a Pf). W konsekwencji WSA uznał, że przeprowadzenie i kontynuowanie w aptece kontroli, bez uprzedniego powiadomienia o tym Skarżącej, znajdowało uzasadnienie w przepisach prawa i w ustalonym w sprawie stanie faktycznym. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez uchylenie zaskarżonego postanowienia GIF, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczyła też, że zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie. Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 11 ust. 1 Pp przez jego niezastosowanie do rozstrzygnięcia kolizji pomiędzy normami przepisów art. 37at ust. 6 Pf oraz art. 48 ust. 1 Pp w zw. z art. 48 ust. 11 Pp, co prowadziło do przyjęcia przez WSA poglądu o prawnej dopuszczalności i prawidłowości kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2020 r. przez inspekcję farmaceutyczną w aptece [...], położonej w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała m.in., że w świetle art. 45 ust. 2 Pp dopuszczalność stosowania przepisów ustaw szczególnych w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy zależy od nieuregulowania określonych kwestii w przepisach rozdziału 5 Pp. Ustawa Prawo przedsiębiorców kompleksowo reguluje kwestie związane z prowadzeniem kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy: przesądza zasadę trybu kontroli jako niedoraźnej, a nadto enumeratywnie wylicza w art. 48 ust. 11 wyjątki, dopuszczające kontrolę doraźną, nie przewidując wyjątku w postaci kontroli prowadzonej na podstawie Pf. Autor skargi kasacyjnej uznał, że brak jest ogólnej reguły pozwalającej na usunięcie kolizji między przepisami art. 48 ust. 1 Pp i art. 37at ust. 6 Pf (jeśli przyjąć, że argument lex posteriori derogat legi priori jest niewystarczający). W takiej sytuacji bezwzględnie obowiązująca dyspozycja normy art. 11 ust. 1 Pp nakazuje rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść przedsiębiorcy. Z kolei interpretacja korzystna dla przedsiębiorcy oznacza zastosowanie reguł kontroli przewidzianych w art. 48 ust. 1 Pp, tj. przeprowadzenie kontroli po uprzednim zawiadomieniu przedsiębiorcy o planowanej kontroli, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIF, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Przychylił się do stanowiska Skarżącej, dotyczącego zrzeczenia się rozprawy w przedmiotowym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej Skarżącej wskazać należy, że problem prawny objęty takimi zarzutami był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 29 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 1605/21). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze motywy zaprezentowane w uzasadnieniu wskazanego orzeczenia, gdyż są one trafne również w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy. Skarga kasacyjna Skarżącej nie ma usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy relacji pomiędzy ustawą Prawo przedsiębiorców a ustawą Prawo farmaceutyczne w zakresie dopuszczalności przeprowadzenia przez organy inspekcji farmaceutycznej kontroli doraźnej w aptece. W skardze kasacyjnej podniesiono tylko jeden zarzut, tj. zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 11 ust. 1 Pp do rozstrzygnięcia kolizji pomiędzy przepisami art. 37at ust. 6 Pf i art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 11 Pp, co w efekcie doprowadziło WSA do błędnego wniosku o prawnej dopuszczalności i prawidłowości kontroli doraźnej przeprowadzonej [...] sierpnia 2020 r. w aptece "[...]" położonej w K. przy ul. [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo zaakceptował pogląd organów administracji o dopuszczalności przeprowadzenia spornej kontroli doraźnej, tj. bez uprzedniego zawiadomienia Skarżącej przez organ o zamiarze wszczęcia kontroli. Nie jest zasadne stanowisko Skarżącej, że pomiędzy przepisami art. 37at ust. 6 Pf i art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 11 Pp zachodzi "kolizja", której rozstrzygnięcie powinno nastąpić na podstawie art. 11 ust. 1 Pp, przewidującego, że "Jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ." Wskazywany przez Skarżącą art. 48 ust. 1 Pp stanowi, że "Organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli.", a z ust. 11 (w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia kontroli w tej sprawie) wynika, że "Zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy: 1) kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej; 2) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia; 3) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2019 r. poz. 660); 4) przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska; 5) kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 369); 6) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania naruszeniu zakazów, o których mowa w art. 44b ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2019 r. poz. 852); 7) kontrola jest prowadzona na podstawie art. 23b lub art. 23r ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 755 i 730); 8) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 1471 i 1479 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730) w zakresie poziomów pól elektromagnetycznych emitowanych z instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej; 9) przedsiębiorca nie ma adresu zamieszkania lub adresu siedziby lub doręczanie pism na podane adresy było bezskuteczne lub utrudnione; 10) kontrola dotyczy przypadków określonych w art. 282c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 11) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1344, 1356 i 1629 oraz z 2019 r. poz. 730); 12) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o ochronie roślin przed agrofagami (Dz. U. poz. 424); 13) kontrola jest przeprowadzana wyłącznie w celu sprawdzenia wykonania wezwania, o którym mowa w art. 21a ust. 1, zobowiązania, o którym mowa w art. 21a ust. 2, lub weryfikacji powiadomienia, o którym mowa w art. 21a ust. 5 lub 6.". Natomiast art. 37at ust. 6 Pf przewiduje, że "Organ zezwalający jest uprawniony do przeprowadzenia niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie." Punktem wyjścia do oceny trafności zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej jest treść art. 45 ust. 1 i 2 Pp, do której zresztą odwołuje się także Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, chociaż tego przepisu nie wymienia w samym zarzucie. W przepisie tym przewidziano mianowicie, że "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej" (ust. 1) oraz że "W zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się odrębne przepisy." (ust. 2). Biorąc pod uwagę przytoczoną treść regulacji zawartej w art. 45 ust. 1 i 2 Pp, trafnie uznał WSA, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 37at ust. 6 Pf i że na jego podstawie organ miał prawo przeprowadzić niezapowiedzianą kontrolę w aptece. Przepis ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi bowiem lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w ustawie Prawo przedsiębiorców. Ma wprawdzie rację Skarżąca, że ustawa Prawo przedsiębiorców wprowadza ogólną zasadę przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej dopiero po zawiadomieniu przedsiębiorcy (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1), jednak równocześnie przewiduje w art. 45 ust. 2, że tę ogólną zasadę stosuje się jedynie "w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale", tj. w rozdziale 5 ustawy Prawo przedsiębiorców. Wyraźnie więc ustawodawca przewiduje, że "w zakresie nieuregulowanym (...) stosuje się odrębne przepisy". Takim właśnie "zakresem nieuregulowanym" w ustawie Prawo przedsiębiorców jest regulacja przewidziana w w art. 37at ust. 6 Pf. Z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej rozdział 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, w tym zwłaszcza art. 48 ust. 11 tej ustawy, nie jest wprawdzie sformułowany w sposób w pełni prawidłowy, jednakże nie uzasadnia to prawidłowości przedstawionego w skardze kasacyjnej wniosku. Przyjęcie prezentowanego przez Skarżącą poglądu na temat wzajemnej relacji spornych przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców i ustawy Prawo farmaceutyczne prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku, że prowadzenie niezapowiedzianej kontroli w aptece stanowi "zakres uregulowany" ustawą Prawo przedsiębiorców. Ustawa Prawo przedsiębiorców nie daje ku temu podstaw, bowiem w żadnym przepisie nie reguluje zasad przeprowadzania niezapowiedzianych kontroli w aptece. Ustawa ta zawiera regulacje dotyczące zasad kontroli doraźnej w niektórych sferach działalności gospodarczej (art. 48 ust. 11 Pp: m.in. energetyka, ochrona środowiska, ochrona roślin, biokomponenty itd.), ale nie dotyczą one kontroli działalności objętej regulacją ustawy Prawo farmaceutyczne. Należy zatem uznać, że zasady przeprowadzania niezapowiedzianych kontroli w aptece pozostają poza "zakresem uregulowanym" w ustawie Prawo przedsiębiorców, a więc stanowią zakres, do którego "stosuje się odrębne przepisy". Te odrębne przepisy znajdują się w ustawie Prawo farmaceutyczne, a w szczególności w art. 37at ust. 6 tej ustawy. W konsekwencji zatem należy uznać, że WSA prawidłowo przyjął, w ślad za orzekającym w sprawie organem inspekcji farmaceutycznej, że art. 37at ust. 6 Pf stanowi samodzielną podstawę prawną do przeprowadzenia przez organ zezwalający "niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie". Zasadnie zatem WSA ocenił, że przeprowadzona w tej sprawie niezapowiedziana kontrola w aptece Skarżącej miała podstawę prawną. Należy zatem uznać, że - wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – nie występowała w tej sprawie taka kolizja spornych przepisów, której rozwiązanie miałoby nastąpić wedle zasad przewidzianych w art. 11 ust. 1 Pp. Ta "kolizja" została bowiem przez ustawodawcę rozstrzygnięta przez normę odsyłającą zawartą w przytoczonym wyżej art. 45 ust. 2 Pp. A zatem, wobec wyraźnej i jednoznacznej regulacji prawnej, nie zachodził w tej sprawie przypadek, którym mowa w art. 11 ust. 1 Pp, tj. "nie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej". Niezasadny jest więc sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 11 ust. 1 Pp. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna ogranicza się wyłącznie na kwestii wzajemnej relacji spornych przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców i ustawy Prawo farmaceutyczne i zarzutu niezastosowania art. 11 ust. 1 Pp, natomiast nie kwestionuje prawidłowości ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego, tj. zaistnienia przesłanki istnienia "podejrzenia nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie". W tym zatem zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonywać oceny zaskarżonego wyroku. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Skarżącej na rzecz GIF 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.