II OSK 1004/19

SENTENCJA Dnia 10 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 99/18 w sprawie ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 99/18, oddalił skargę A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarga została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego. W szczególności ustalił, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców na skutek odwołania skarżącego 6 marca 2017 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców została wniesiona 20 lutego 2018 r., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 20 października 2017 r. W tych okolicznościach uznał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że skarga podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, wynikające z braku oceny, czy postępowanie odwoławcze nie było prowadzone przewlekle, co z kolei było wynikiem niezasadnego przyjęcia, że w razie wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu tego postępowania brak podstaw do rozpoznania skargi, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 3, art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że "organ administracji nie sprostał zasadzie szybkości i prostoty postępowania, nie dokonał załatwienia sprawy w terminie przewidzianym przepisami prawa oraz kilkakrotnie bezzasadnie przedłużał termin załatwienia sprawy", co uzasadniało stwierdzenie, że postępowanie było prowadzone przewlekle. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi przez stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przez przyznanie skarżącemu od organu 15.000 zł. W razie nieuwzględnienia tego wniosku zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu oraz złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W skardze kasacyjnej nie jest kwestionowane, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców została wniesiona po zakończeniu przez ten organ postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że w rozpoznawanej sprawie w istocie miała miejsce bezczynność organu administracji w znaczeniu przyjętym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie przewlekłe prowadzenie postępowania. Odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. wpłynęło do Urzędu do Spraw Cudzoziemców 22 kwietnia 2016 r. i następnie organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. kilkakrotnie wskazywał nowy termin załatwienia sprawy, przy czym ostatni raz pismem z 16 grudnia 2016 r., w którym jako nowy termin załatwienia sprawy wskazano 28 luty 2017 r. Z powyższego wynika, że decyzja załatwiająca sprawę została wydana po upływie ostatniego terminu wyznaczonego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. i jednocześnie z uchybieniem ustawowego miesięcznego terminu przewidzianego na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 35 § 3 k.p.a.). W ocenia NSA zachodziły więc okoliczności, które wypełniają ustawową definicję bezczynności, określoną w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie jest przy tym istotne, że w chwili zakończenia postępowania administracyjnego ([...] marca 2017 r.) treść art. 37 § 1 k.p.a. nie zawierała definicji bezczynności i przewlekłości. Istotne jest, że art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu zawierającym te definicje obowiązywał w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego (20 lutego 2018 r.). Ustawodawca w przepisach przejściowych (art. 16 i art. 17) ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), którą z dniem 1 czerwca 2017 r. wprowadzono ustawowe definicje bezczynności i przewlekłości, nie wyjaśnił, czy definicje te będą miały zastosowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym wszczętym po 31 maja 2017 r. dotyczącym bezczynności albo przewlekłości w postępowaniach administracyjnych wszczętych i zakończonych przed 1 czerwca 2017 r. W związku z tym w ocenie NSA w takim postępowaniu przed sądem administracyjnym powinna obowiązywać ogólna zasada intertemporalna prawa procesowego bezpośredniego stosowania przepisów nowych, czyli obowiązujących w czasie tego postępowania. W tych okolicznościach NSA uznał, że skarga skarżącego na bezczynność organu administracji podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny 22 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 podjął uchwałę, w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle powołanej uchwały, która wiąże NSA rozpoznający niniejszą sprawę w sposób określony w art. 269 p.p.s.a., podstawy kasacyjne nie są zasadne. Pozostawało jedynie rozważenie skutku wniesienia skargi na bezczynność organu administracji po załatwieniu sprawy, w szczególności, czy w takiej sytuacji należało skargę oddalić, czy odrzucić. W uzasadnieniu wskazanej uchwały nie wyjaśniono, czy w związku z tym, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3" p.p.s.a., wniesioną w takich okolicznościach skargę należy oddalić, czy odrzucić. W ocenie NSA rozpoznającego niniejszą sprawę zwrot mówiący o przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu skargi należy rozumieć, jako inną przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przyjęcie, że we wskazanych okolicznościach skargę należy oddalić nie jest trafne, gdyż zgodnie z art. 151 p.p.s.a. sąd administracyjny skargę oddala w razie jej nieuwzględnienia. Brak zaś podstaw do rozstrzygnięcia, czy skarga podlega uwzględnieniu, gdy - jak wynika z powołanej uchwały - wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Stosownie do art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. W uchwale NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, uznano, że w świetle art. 183 § 1 i art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie art. 189 p.p.s.a. przez NSA z urzędu i odrzucenie skargi niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i niezależnie od tego, czy zachodzi przesłanka nieważności postępowania. Mając powyższe na uwadze NSA uchylił zaskarżony wyrok i skargę odrzucił. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wskazać należy, że z art. 254 § 1 p.p.s.a. wynika, że właściwy w sprawie tego wniosku jest Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się do wniosku organu administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do zasądzenia na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego w zaistniałej sytuacji procesowej, czyli uchylenia wyroku i odrzucenia skargi. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.), gdyż obie strony postępowania wyraziły na to zgodę w pismach z 9 października 2020 r. oraz 26 października 2020 r.