I GSK 1604/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1565/21 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 września 2021 r., nr UP-854/2021 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 lipca 2021 r., nr 1789/2021 3. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J. Ż. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1565/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę J. Ż. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 września 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek wraz z naliczonymi od nich odsetkami za zwłokę. W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz Fundusz Pracy za lata 2008-2013. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 28 lipca 2021 r. odmówił uwzględnienia tego żądania. Utrzymując w mocy tę decyzję w mocy organ podał, że nie wystąpiła żadna z przesłanek umorzenia należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 – 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.) – zwanej dalej "u.s.u.s.". W ocenie organu nie stwierdzono całkowitej nieściągalności składek, bo z postanowienia o umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego nie wynika brak majątku, z którego można byłoby prowadzić egzekucji, tym bardziej że egzekucja była prowadzona z wybranych składników majątkowych. Dodał, że nie wyczerpano jeszcze okresu ściągania należności, a skarżący nie przedstawił dowodów na okoliczność niezdolności do pracy ani nie wystąpił o świadczenie emerytalne, którego wysokość przewyższałaby uzyskiwane aktualnie dochody z pracy. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach kasacyjnych. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczyły: - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 81a § 1, art. 7 i 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez oddalenie skargi, mimo że organ nie poinformował skarżącego, że złożona przez niego dokumentacja medyczna nie jest wystarczająca dla przyjęcia, że skarżący w pełni wykorzystuje swoje możliwości zarobkowe oraz mimo braku wezwania skarżącego przez organ do sprecyzowania wydatków stale ponoszonych przez skarżącego; - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ błędnie ocenił dowody w postaci dokumentacji medycznej skarżącego i istnienia możliwości zarobkowych. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się do art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię. Zdaniem skarżącego stwierdzona przez komornika bezskuteczność egzekucji jest równoznaczne z brakiem majątku skarżącego, z którego można egzekucję prowadzić. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się uzasadnione, dlatego że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie dostrzegł tego, że w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów, na które powoływał się zarówno skarżący w toku postępowania, jak i organ w zaskarżonej decyzji. Przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie stanowiła decyzja, której wydaniu towarzyszyło korzystanie przez organ administracji z instytucji uznania administracyjnego. W odróżnieniu od unormowań przedwojennych, aktualna regulacja kompetencji sądów administracyjnych w stosunku do decyzji administracyjnych nie rozróżnia jej zakresu od tego czy mamy do czynienia z decyzją uznaniową czy związaną. Przypomnieć bowiem należy, że po odzyskaniu przez Polskę w 1918 r. niepodległości uznanie administracyjne (wówczas określane "swobodnym") wolne było od kontroli sądowej. Stanowił o tym wprost art. 3 lit. b ustawy z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 600 ze zm.), zgodnie z którym kognicja powołanego tym aktem Trybunału nie obejmowała spraw, "w których władze administracyjne uprawnione są do rozstrzygania według swobodnego uznania, w granicach, pozostawionych temu uznaniu". Po reaktywowaniu w Polsce sądownictwa administracyjnego w 1980 r., tego rodzaju wyłączenia nie wprowadzono. Jedynym zatem ograniczeniem, które muszą uwzględniać sądy administracyjne kontrolujące działalność administracji publicznej, jest kryterium legalności. Sąd w składzie niniejszym podziela te poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa sądowego, które nie odmawiają sądowi kompetencji do badania materialnych podstaw uznania administracyjnego i nie ograniczają ich do kwestii proceduralnych, wskazując, że "wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności". (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 1999 r. sygn. akt V SA 820/99, LEX nr 657964, wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, "Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych" 1982/1–2, poz. 22, z glosą J. Łętowskiego, wyrok NSA z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt OSK 1496/10, LEX nr 951967). Pojęcie uznania administracyjnego kojarzyć można z dawno już wyrażoną przez M. Mincer koncepcją, a korespondującą z treścią punktu I załącznika do rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(80)2 z 11 marca 1980 r., dotyczącej wykonywania władzy dyskrecjonalnej przez organy administracyjne (Concerning the Exercise of Discretionary Powers by Administrative Authorities). Akt ten utożsamia tę władzę z przyznaniem organowi pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia jednego, który uważa za najwłaściwszy (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, zwłaszcza s. 63 i n.). W rodzimej nauce ani orzecznictwie sądowym nie wypracowano, jak dotąd spójnej koncepcji wad uznania. Do przystających naszemu systemowi zaliczyć można tę, wedle której wady te dają się zakwalifikować jako nadużycie uznania w następstwie kierowania się faktami niemającymi znaczenia dla sprawy i/albo pominięcia faktów o istotnym znaczeniu [irrelevancy] bądź wykorzystania władzy w niewłaściwym celu [improper purpose] (zob. A. Carroll, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2009, s. 322-323, A. W. Bradley, K. D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2007, s. 729–732). Kluczowym elementem, który bierze pod uwagę sąd w toku kontroli wypełniania władzy w formule uznania administracyjnego jest motywacja leżąca u podstaw rozstrzygnięcia. Niemniej ocena sądu administracyjnego nie może się ograniczać do lektury zaskarżonego aktu, ale obowiązany jest on również do wnikliwej weryfikacji zgromadzonego przez organ materiału dowodowego. Powinnością sądu jest bowiem weryfikacja legalności decyzji w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa regulujących czynności organu administracji. Przestrzeganie wynikających z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązków zebrania wszystkich koniecznych w sprawie dowodów i dokonania ich wszechstronnej oceny jest kluczowe dla uzyskania zgodnego z prawem wyniku postępowania administracyjnego. Niezupełność materiału dowodowego, a tym bardziej jego brak eliminuje możliwość podjęcia nie tylko zgodnego z prawem, ale i racjonalnego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji wymieniono w punktach dokumenty, które organ zaliczył do dowodów zebranych w sprawie. Zaliczono doń (poza wnioskiem i pełnomocnictwem) zeznanie podatkowe skarżącego, postanowienie komornika, pismo procesowe, oświadczenie o stanie rodzinnym, majątkowym i sytuacji materialnej oraz dokumentację medyczną skarżącego. Żaden z nich nie znajduje się w aktach sprawy, mimo że – według treści zaskarżonej decyzji – stały się one podstawą wyrażonej przez organ oceny zasadności żądania. Konstatacja ta czyni postawione w zaskarżonej decyzji tezy gołosłownymi, arbitralnymi, co powinno zostać dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji i zakwalifikowane jako naruszenie przepisów prawa procesowego (wspomnianych art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), które nie tylko mogło, ale zdecydowanie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tej sytuacji wyrażona przez organ w decyzji ocena wobec postanowienia o umorzeniu egzekucji czy o stanie majątkowym i dochodach skarżącego, podobnie jak o jego możliwościach zarobkowych i zaprezentowane konkluzje powinny spotkać się ze stwierdzeniem zaistnienia pierwszej ze wspomnianych postaci uchybień korzystania przez administrację z władzy uznaniowej, bowiem węzłowe fakty zostały nie tyle pominięte, ale ustalone dowolnie, bez oparcia w materiale dowodowym. Skoro Sąd pierwszej instancji tego nie uczynił, to znaczy że zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie doszło natomiast do naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., bo przepis ten ustanawia obowiązek usuwania wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego na korzyść strony w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia. Tymczasem przedmiotem tej sprawy było rozpoznanie wniosku o przyznanie, nie zaś odebranie czy ograniczenie uprawnienia. Nie ma także mowy o naruszeniu art. 9 k.p.a., bo nie doszło do naruszenia prawa strony do informacji o przysługujących jej prawach. Z kolei zakwalifikowany przez skarżącego jako materialny zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. pozostaje nieuzasadniony, bo odnosi się do wyniku poczynionych przez organ ustaleń i stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie sposób jest tych ustaleń i ocen podważyć. W tej sprawie zresztą skarżący oczekiwany skutek osiągnął, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Rozpoznając wniosek skarżącego ponownie organ zgromadzi niezbędny do tego materiał dowodowy, w szczególności skompletuje te dokumenty, na które powołano się w zaskarżonej w tej sprawie decyzji. Dokonując wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału organ, korzystając z przysługującej mu władzy, wybierze takie rozstrzygnięcie, które znajdzie odzwierciedlenie w aktach sprawy i okaże się najwłaściwsze z perspektywy przesłanek ustanowionych w przepisach prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną w pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.