II OSK 1278/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1264/10 w sprawie ze skargi A.W. i J.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargą kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.W. i J.W. – dalej jako inwestorzy, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane") zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ulicy Al. [...] 57 dz. ew. nr [...], obręb [...] w [...], wykonanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2005 r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2006 r. i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie stwierdził, że sprzeciw wniesiono z naruszeniem przepisu art. 54 ustawy – Prawo budowlane. Zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 11 sierpnia 2006 r., sprzeciw organ ten zgłosił w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. W ocenie organu odwoławczego, termin dla zgłoszenia określony w przepisie art. 54 ustawy – Prawo budowlane obejmował także doręczenie decyzji stronie. Decyzja wydana [...] sierpnia 2006 r., nadana w dniu 1 września 2006 r., została odebrana przez inwestorów w dniu 18 września 2006 r. W wyniku rozpoznania wniosku T.K. (dalej jako "skarżąca") – właścicielki nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z inwestycją – decyzją z dnia [...] marca 2010 r., utrzymaną następnie w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., uznając, że jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1532/07, uchylone zostały decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, tym samym skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ wskazał, że termin 21 dni, o którym mowa w przepisie art. 54 ustawy – Prawo budowlane, jest przez organ zgłaszający sprzeciw zachowany, o ile w tym terminie nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie organu, decyzja o wniesieniu sprzeciwu wydana została w ustawowym terminie – zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło 11 sierpnia 2006 r., decyzja wysłana została 1 września 2006 r. Inwestorzy wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 54 ustawy – Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prezentowane są różne stanowiska interpretujące kwestie zachowania przedmiotowego terminu. Z jednej strony prezentowane są poglądy, zgodnie, z którymi termin do wniesienia sprzeciwu jest zachowany, jeżeli przed jego upływem sprzeciw w formie decyzji administracyjnej zostanie skutecznie doręczony inwestorowi. Z drugiej strony jest stanowisko, że do skuteczności zgłoszenia sprzeciwu ustawodawca nie wymaga doręczenia stronie decyzji, którą sprzeciw zgłoszono, czyli ani data wydania decyzji, ani data jej doręczenia nie może być przyjęta za datę zgłoszenia sprzeciwu. Termin do zgłoszenia sprzeciwu zostanie zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja, którą zgłoszono sprzeciw, została nadana np. w polskiej placówce pocztowej. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] stycznia 2007 r. Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji nie była bowiem dyspozycja konkretnego przepisu prawa, a jej odmienna interpretacja, wywodząca się z rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Tymczasem, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowił konkretnej dyspozycji przepisu, na podstawie której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł stwierdzić nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a jedynie odmienną interpretację tego przepisu wywodzącą się z rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") poprzez uwzględnienie skargi pomimo prawidłowego zastosowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 54 ustawy – Prawo budowlane. Zarzucono także naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej jako "p.u.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 57 § 5 k.p.a., poprzez błędną kontrolę działalności administracji publicznej, polegającą na stwierdzeniu, że termin określony w art. 54 ustawy – Prawo budowlane zostaje zachowany, jeżeli przed jego upływem sprzeciw w formie decyzji zostanie skutecznie doręczony inwestorowi oraz na stwierdzeniu, że w sposób rażący może zostać naruszony przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od inwestorów niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, a także zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz jej pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwszej, należy stwierdzić, że bezzasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 54 cyt. ustawy – Prawo budowlane. Wynika to z tego, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. prawidłowo orzekł, że odmienna wykładnia normy prawnej z przepisu art. 54 w związku z art. 57 ustawy – Prawo budowlane nie stanowi przesłanki do zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 54 cyt. ustawy – Prawo budowlane oraz w związku z art. 57 § 5 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje bowiem dominujący pogląd, że jako "rażącego" nie należy traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej wykładni danej normy prawnej co zachodzi w danej sprawie. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji stanowi zawsze kwalifikowaną formę naruszenia prawa jak i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Z kolei cechą rażącego naruszenia prawa jest jakże to, że osnowa i uzasadnienie takiej decyzji jest w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich "proste" zestawienie ze sobą. Ponadto taka decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, stąd powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Dlatego też nie dotyczy to przesłanki wystąpienia rozbieżności w wykładni normy prawnej, tylko chodzi o naruszenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r. sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195). Po drugie, należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występują dwa poglądy dotyczące wykładni art. 54 ustawy – Prawo budowlane. Pierwszy z ich zawarty jest w szczególności w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1588/07, Lex nr 515983 i stanowi, że: "21-dniowy termin wskazany w przepisie art. 54 Prawa budowlanego, określający dopuszczalność zgłoszenia sprzeciwu decyzją, ma charakter materialnoprawny. Jego bieg rozpoczyna się od daty doręczenia organowi zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy. Upływ tego terminu (21 dni) powoduje wygaśnięcie prawa organu do zgłoszenia sprzeciwu, jest to bowiem termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, zawieszeniu, przerwaniu". Natomiast drugi pogląd podnosi, że powyższy termin określony w art. 54 ustawy – Prawo budowlane jest zachowany, jeżeli właściwy organ nadzoru budowlanego w tym terminie, tj. 21 dni od dnia wpłynięcia zawiadomienia o zakończeniu budowy wniesie przedmiotowy sprzeciw w formie decyzji w rozumieniu art. 57 § 5 k.p.a., co nie oznacza, że jej adresat musi w tym terminie, tj. 21 dni potwierdzić odbiór tej decyzji (wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 445/06 lub wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1514/08). Powyższe oznacza, że wobec rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie wykładni art. 54 ustawy – Prawo budowlane, nawet przyjęcie drugiego z poglądów przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może być uznane za przesłankę do zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 54 ustawy – Prawo budowlane. Należy także podkreślić, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja z dnia [...] marca 2010 r. wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym, którego celem, jak słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, jest zawsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Stąd, brak jest także jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 cyt ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 jak i art. 57 § 5 k.p.a. w świetle wykładni art. 54 cyt. ustawy – Prawo budowlane zastosowanej przez ten Sąd. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.