II SAB/Ke 59/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T.W. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 23 czerwca 2019 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz T. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE T.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 7 listopada 2018 r., doprecyzowanego 23 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że 7 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wypłacenie (wyrównanie) należności finansowej wypłaconej w przeszłości w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W odpowiedzi 6 grudnia 2018 r. organ odmówił wypłaty żądanej kwoty wyrównania finansowego. Wnoszący skargę zaznaczył, że opisany wyżej wniosek został doprecyzowany 26 czerwca 2019 r., w ten sposób, że skarżący zażądał wypłaty różnicy finansowej świadczenia związanego z ekwiwalentem za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jednak organ pismem z 30 lipca 2019 r. ponownie odmówił wypłaty żądanej należności finansowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nie kwestionując stanu faktycznego przedstawionego w skardze organ wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt. K 7/15, spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Z chwilą orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP omawianej regulacji oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku powstała luka prawna, która wymaga usunięcia przez ustawodawcę. Koniecznym będzie bowiem uregulowanie kwestii sposobu ustalania zasad liczenia wysokości ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, w określonym wymiarze części miesięcznego uposażenia policjanta, zgodnie z poglądem zaprezentowanym w powyższym wyroku. Dopóki jednak kwestia ta nie zostanie uregulowana, niemożliwym jest ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Organ wskazał, że nie kwestionuje i nie odmawia prawa strony do ekwiwalentu pieniężnego, jednak ze względu na wskazane wyżej okoliczności, na chwilę obecną nie jest w stanie spełnić tego żądania. Zdaniem organu przedmiotem niniejszej sprawy nie jest orzekanie o uprawnieniu strony do świadczenia, lecz ustalenie kwoty, jaka ma zostać wypłacona. Z tego względu informacja o braku możliwości dokonania przeliczenia winna nastąpić na gruncie niniejszej sprawy w formie pisemnej niebędącej formą rozstrzygnięcia administracyjnego. Stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga na bezczynność jest zasadna. Podlega ona kontroli Sądu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, publ. lex nr 121906). Nie kwestionuje się również prawa do zaskarżenia bezczynności organu Policji polegającej na nierozpoznaniu wniosku o ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Inne bowiem rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy, przez co nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym (tak też m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 19 lutego 2020 r. sygn. II SAB/Po 137/19 wyrok ten, jak większość powołanych w niniejszej sprawie, dostępny jest na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał. W niniejszej sprawie, wnioskiem z 23 czerwca 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o wypłacenie (wyrównanie) ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w okresie służby czynnej w Policji. Należy podnieść, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 roku, sygn. akt I OSK 542/13). Tymczasem organ w odpowiedzi na żądanie skarżącego, wskazał w piśmie z 30 lipca 2019 r., że rozpatrzenie żądania będzie możliwe dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji prawnych. Do tego czasu brak jest podstaw i możliwości prawnych do spełnienia wskazanego żądania. Zdaniem Sądu, przedstawiony sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, że jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu dokonania przez ustawodawcę nowelizacji art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 poz. 360). Wprawdzie skutkiem wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) była utrata od 6 listopada 2018 r. (data publikacji) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy w wysokości 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, jednak nie sposób zgodzić się z poglądem organu, że brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Do takich wniosków prowadzi analiza uzasadnienia wyroku TK, w którym znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania należnego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku podniósł, że "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. (...) Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Na gruncie przywołanego wyroku w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 5 września 2019 r., sygn. III SA/Kr 640/19, wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. III SA/Gd 271/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Go 381/19, wyrok WSA w Szczecinie z 27 czerwca 2019 r., sygn. II SAB/Sz 37/19), a Sąd w niniejszym składzie to stanowisko podziela, że z treści uzasadnienia tego wyroku wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Z tych wszystkich względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji interpretowany odpowiednio do wytycznych TK. Co z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 23 czerwca 2019 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Należy podnieść, że do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwiania spraw, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowane do skarżącego informacje pisemne - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK - są wystarczające. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu, ani o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. Nie bez znaczenia jest również fakt, że stanowisko organu zostało w całości podzielone przez Głównego Komendanta Policji, który rozpoznając ponaglenie skarżącego stwierdził, że wobec braku przepisu, który mógłby stanowić podstawę ekwiwalentu, organ nie ma możliwości dokonania wypłaty. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015. poz. 1800).