II GW 21/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Rady Powiatu W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Radą Powiatu W. a Wojewodą M. w przedmiocie skargi na Starostę W. postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić Radzie Powiatu W. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2016 r. Rada Powiatu Wielickiego zwróciła się do Naczelnego Sadu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Radą Powiatu W., a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi Zbigniewa Z. na Starostę W. z dnia [...] maja 2016 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Starosta W. przekazał Wojewodzie Małopolskiemu skargę Zbigniewa Z. z dnia [...] maja 2016 r. na sposób przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie oceny [...] operatów szacunkowych wykonanych na potrzeby postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2031), objętych umową nr [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda Małopolski przekazał według właściwości Radzie Powiatu W. wymienioną skargę, jako skargę na Starostę W. (kierownika komórki zamawiającej tj. Starostwa W.) zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 z późn. zm.). Rada Powiatu W. po zapoznaniu się ze skargą oraz materiałami sprawy uznała, że wbrew stanowisku Wojewody Małopolskiego nie jest właściwa do jej rozpoznania, a organem który winien ją rozpoznać jest Wojewoda Małopolski. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. postanowiła wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu. Pełnomocnik Wojewody Małopolskiego, w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przedstawił stanowisko w sprawie oraz poddał rozstrzygnięcie sprawy pod rozwagę Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), a więc sprawy która podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Jedynie więc dopatrzenie się funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska - Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, "OSP" 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.). W świetle przedstawionych uwag wprowadzających stwierdzić należy, że zainicjowana wnioskiem Rady Powiatu W. sprawa, nie jest sprawą, o której mowa w art. 4 p.p.s.a., a więc sprawą której przedmiot stanowiłby spór kompetencyjny w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia. Przedmiotem wymienionego wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest bowiem skarga Zbigniewa Z. na Starostę W. dotycząca sposobu przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a więc skarga o której mowa w Dziale VIII k.p.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten, wyznaczając zakres kognicji sądów administracyjnych nie obejmuje swoim zakresem skarg, o których mowa w art. 227 k.p.a., których przedmiotem może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Sąd administracyjny nie jest więc właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII, a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII. Sąd kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a omawiana forma działalności administracji, to jest skarga powszechna w rozumieniu działu VIII, nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., zaś działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają również formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11 oraz postanowienie NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13). W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a. O zwrocie całego uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.