II GSK 1679/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędziowie NSA Anna Robotowska Jan Bała Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 761/10 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia 12 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. P. na rzecz Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 761/10 oddalił skargę P. P. na decyzję Dyrektora P Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł z [...]listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 rok. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: P. P. w dniu 15 maja 2008 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) w B. P. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. W dniach od 20 sierpnia 2008 r. do 3 września 2008 r. przeprowadzono w gospodarstwie P. P. kontrolę na miejscu, z której sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Zgodnie z protokołem kontroli na zadeklarowanych działkach stwierdzono szereg nieprawidłowości dotyczących zbyt małej liczby sadzonek orzecha włoskiego w przeliczeniu na hektar powierzchni oraz niespójności dwóch działek. Do powyższego protokołu skarżący zgłosił szereg zastrzeżeń, wskazując na liczne nieprawidłowości, błędy, brak podpisów odpowiednich osób, niezgodne z prawem nanoszenie poprawek oraz niezgodność treści protokołu ze stanem rzeczywistym działek. P. P. wniósł również o przesłuchanie w charakterze świadków swoich krewnych i pracowników zatrudnionych w jego gospodarstwie, na okoliczność rzeczywistego stanu upraw. Organ przeprowadził dowody z zeznań świadków w dniach 14 -16 kwietnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P Decyzją z [...] kwietnia 2009 r., nr [...] przyznał P. P. jednolitą płatność obszarową (JPO) w zaniżonej wysokości oraz odmówił przyznania płatności UPO w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2008 r. i nałożył sankcję finansową. O odmowie przyznania płatności organ I instancji orzekł na podstawie 51 ust. 1-3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 497/2008 (Dz. Urz. UE L 141/18 z 30.04.2004). Organ I instancji dokonał ustaleń faktycznych na podstawie informacji zawartych w raporcie z kontroli na miejscu, z których wynikało, że na działkach rolnych obsada orzecha włoskiego była poniżej 50 sztuk na jeden hektar powierzchni, co skutkowało odmową przyznania płatności do tych działek. Z przeprowadzonych dowodów z zeznań świadków wynika, że na działkach rolnych skarżącego były posadzone i pielęgnowane sadzonki orzecha włoskiego, jednakże świadkowie nie potrafili wskazać dokładnej liczby sadzonek jak i położenia działek, na których były one posadzone. Od powyższej decyzji P. P. złożył odwołanie do Dyrektora P. Oddziału ARMiR w Ł., w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej przyznania płatności ONW. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor P. Oddziału ARMiR w Ł, decyzją z [...] sierpnia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podniósł, że podstawą odmowy płatności było wykazane zawyżenie powierzchni deklarowanej do JPO i UPO w porównaniu do powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli. Za nieprzydatne do ustalenia stanu faktycznego w sprawie organ uznał dowody z zeznań świadków gdyż były one odmienne od ustaleń dokonanych w trakcie kontroli na miejscu. Zdaniem organu brak jest podstaw do podważania opinii i ocen zawartych w protokole z kontroli na miejscu, gdyż została ona przeprowadzona w sposób rzetelny i obiektywny. Organ wskazał również, że zgodnie z dokumentacją fotograficzną wiele sadzonek było uschniętych, a działki porośnięte wieloletnimi chwastami, co jednoznacznie przemawia za nieuznaniem tych upraw za uprawy sadownicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 30 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 494/09 uchylił decyzję Dyrektora P Oddziału ARiMR w Ł z [...] sierpnia 2009 r. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach znajduje się raport z kontroli, jednakże nie sposób zweryfikować, czy jest to raport pełny, czy też pojedyncze strony tego raportu. Strony powyższego raportu nie zawierają wewnętrznej numeracji, często dokonywane są w nim skreślenia i jest mało czytelny. Sąd I instancji podkreślił, że mimo przeprowadzenia kontroli w sierpniu 2008 r. raport został sporządzony dopiero w dniach 12-13 grudnia i zatwierdzony w dniu 17 grudnia 2008 r., zaś wysłany do producenta rolnego 19 grudnia 2008 r. Dodatkowo Sąd I instancji zarzucił organom, że skarżący przedłożył do akt sądowych kserokopię raportu, którego wersja, w niektórych fragmentach, różni się od wersji znajdującej się w aktach administracyjnych. Z treści poprawek naniesionych do raportu wynika, że zostały one dokonane po zakończeniu kontroli czyli 14 stycznia 2009 r., a zatem decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P,. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę postanowieniem z 15 czerwca 2010 r. dopuścił jako dowód dokumenty ze sprawy o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2008 rok, m.in. protokoły przesłuchania świadków, protokół z czynności kontrolnych nr 9010/6611/2357/08, dowód w postaci map glebowo-rolniczych, dokumentację dotyczącą udostępniania kopii upoważnień i polecenia kontroli. Następnie postanowieniem z 21 czerwca 2010 r. organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłego (eksperta) zaś postanowieniem z 23 czerwca 2010 r. dowód w postaci kopii poleceń wyjazdów służbowych inspektorów terenowych przeprowadzających inspekcję terenową w 2008 roku oraz poddruki raportów z GPS z płyty CD będącej załącznikiem protokołu z czynności kontrolnych. W dniu 15 czerwca 2010 r. został dopuszczony jako dowód protokół z zeznań świadka K. G. ze sprawy o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2008 pana M T. P.. W dniu 5 lipca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. postanowieniem dopuścił dokumenty ze sprawy o przyznanie płatność i z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w postaci protokołu z przesłuchania świadka I. S. z 6 maja 2010 r. oraz podania o ustosunkowanie się do odłożenia przesłuchań świadków z 7 maja 2010 r. W dniu14 czerwca 2010 r. dołączono do akt sprawy wydruk dokumentacji fotograficznej znajdującej się na płycie CD, będącej załącznikiem protokołu z czynności kontrolnych nr 9010/6611/2357/08. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. postanowieniem z 15 czerwca 2010 r. dopuścił kolejne dowody, w tym instrukcję stanowiskową dla inspektorów terenowych realizujących kontrole na miejscu z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, instrukcję realizacji kontroli powierzchniowych, Książkę Procedur Kontroli na miejscu z 15 lipca 2008 r., Książkę Procedur z 18 czerwca 2008 r. W sprawie rolnośrodowiskowej zostali przesłuchani inspektorzy terenowi wykonujący kontrole na miejscu na okoliczność ustalenia stanu faktycznego na działkach rolnych podczas kontroli na miejscu oraz złożenia wyjaśnień w zakresie sporządzonej dokumentacji z przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego w 2008 roku, czyli również raportu z kontroli na miejscu. W dniu 7 lipca 2010 roku do Biura Powiatowego ARiMR w B.P. wpłynęła opinia biegłego z zakresu rolnictwa (sadownictwa) w sprawie oceny założonych przez skarżącego plantacji w rolnictwie ekologicznym upraw sadowniczych orzecha włoskiego, jarząbu pospolitego i dzikiego bzu czarnego w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2008 rok oraz w ramach przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za 2008 rok. Organ I instancji uznał, że dokumentacja zebrana w sprawie jest kompletna i decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] przyznał Skarżącemu płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie do Dyrektora P. Oddziału ARMiR w Ł., w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor P. Oddziału ARMiR w Ł. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że organy odniosły się do wytycznych zawartych w wyroku z 30 marca 2010 r. ustaliły, że w trakcie czynności kontrolnych został sporządzony jeden prawidłowy raport, który został następnie przekazany skarżącemu przesyłką pocztową w dniu 19 grudnia 2008 r. Ponadto strona skarżąca była informowana przez Biuro Kontroli na Miejscu pismem z 17 września 2008 r. i pismem z 17 listopada 2008 r., że raport z czynności kontrolnych zostanie przekazany w terminie późniejszym z uwagi na trwające wyjaśnienia z Departamentem Kontroli na Miejscu ARiMR. Również inspektorzy terenowi: S O, M B, A Gi K. Roraz pracownicy zajmujący się obsługą dokumentacji: I S, R D potwierdzili, że został sporządzony jeden raport z czynności kontrolnych, a zawarte w nim ustalenia dotyczą stanu rzeczywistego, zaistniałego podczas kontroli na miejscu w 2008 r. Ustalono ponadto, że skreślenia i poprawki na dokumentacji pokontrolnej były wynikiem weryfikacji przeprowadzonej przez pracowników sprawdzających dokumentację pokontrolną pod względem formalnym, tj. poprawności, zgodności i kompletności wypełnionego przez inspektorów terenowych protokołu i raportu z dokumentacją fotograficzną i danymi z GPS. Wobec powyższego za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 75 §1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wbrew zarzutom Skarżącego protokół z czynności kontrolnych uzupełniony o notatki (uwagi) sporządzone w trakcie kontroli na miejscu zawiera informacje mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i nie jest sprzeczny z prawem, tym samym mógł stanowić dowód w sprawie. Sąd I instancji podniósł, że organ przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, a w jego ramach dopuścił dodatkowe dowody, w tym dowód z opinii biegłego Bogumiła Markuszewskiego opartej na fotografiach wykonanych podczas kontroli na miejscu. W ocenie Sądu nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 75 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, polegający na nieuwzględnieniu składanych przez skarżącego, wniosków dowodowych. Zaznaczyć należy, iż organ przesłuchał w sprawie wnioskowanych przez skarżącego świadków. Odnośnie zaś wniosku dotyczącego zaliczenia w poczet materiału dowodowego protokołów kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego za 2010 r., nie mogły mieć wpływu na ustalenie płatności obszarowych za 2008 r. gdyż dokumenty te obrazują stan działek rolnych w 2010 r. a zatem nie mają znaczenia w kwestii przyznania skarżącemu płatności za 2008 r. Z kolei raporty i protokoły dotyczące kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie M. TP. dokumentują stan działek rolnych, nie będących przedmiotem tego postępowania, a więc nie mają one znaczenia w kwestii przyznania skarżącemu płatności obszarowych na rok 2008. Nieprawidłowości dotyczące zawyżenia powierzchni upraw deklarowanych w stosunku do faktycznie użytkowanych potwierdza treść protokołu z kontroli na miejscu, przeprowadzona w 2008 r. Zdaniem Sądu I instancji brak jest podstaw do przyjęcia, że w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu inspektorzy nie liczyli sadzonek orzecha włoskiego. Z treści raportu z kontroli jak i późniejszych zeznań inspektorów terenowych wynika, że sadzonki były liczone na działkach rolnych. Treść zeznań inspektorów terenowych, przesłuchanych w trakcie ponownego postępowania, potwierdza także, że posiadali oni wiedzę dotyczącą zasad uprawy orzecha włoskiego. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji P. P. na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a), zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego : a) art. 7 ust.1 pkt 1, 2, 2a i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art.138 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia, 29 pażdziernika 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców i art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego zasady wdrażania wzajemnej zgodności i modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia dla rolników, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji, gdy brak było przesłanek i przepisów prawa do odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2008 r. i nałożenia kary pieniężnej z tytułu JPO i UPO za 2008 r.; b) art. 48 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego zasady wdrażania wzajemnej zgodności i modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 48 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie zawiera sankcji nieważności protokołu kontroli, gdy narusza przewidziane w tym rozporządzeniu przepisy w sytuacji, gdy skutek taki nie występuje; c) art. 23 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ przeprowadził kontrole na miejscu w sposób umożliwiający skuteczne zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc; 2) przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art.68 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że poprawne było oparcie się przez organy na protokole kontroli przeprowadzonej w dniach 20.08.2008-3.09.2009 r. i opinii biegłego oraz dopuszczenie jej w charakterze dowodu w sytuacji, gdy dowody te obarczone są wadami, a których ustalenia skarżący kwestionował a postępowanie dowodowe prowadzone było przez organy bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 68 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż protokół kontroli przeprowadzonej w dniach 20.08.2008 -3.09.2009 r. został sporządzony w sposób prawidłowy odpowiadający wymogom proceduralnym polegającym na uzyskaniu wymaganych podpisów wszystkich osób uczestniczących w kontroli gospodarstwa przed powstaniem ostatecznej wersji protokołu, co w niniejszej sprawie nie zostało dochowane; c) art. 153 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu pomimo wystąpienia przesłanek do jego stosowania, tj. nieprzeprowadzenia przez organ administracyjny ponownej kontroli na miejscu pomimo, iż nie zostały wyjaśnione wątpliwości dotyczące prawidłowości kontroli protokołu zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 30 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Bk 494/09. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ administracji wniósł odpowiedź na skargę kasacyjna, domagając się w niej oddalenia skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i zasądzenia od skarżącego na rzecz Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawartych w analizowanej skardze kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art.153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem skargi." W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego przepis ten nie został naruszony. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu wyroku WSA w B. z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 494/09, wśród wskazań co do dalszego postępowania Sąd ten nie nałożył na organy obowiązku przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, ale jedynie stwierdził, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien wykazać, że ustalenia wynikające z ostatecznej wersji raportu z kontroli zostały rzeczywiście dokonane w trakcie kontroli na miejscu. Dopiero wówczas gdyby nie było to możliwe do wykazania – nieodzownym byłoby przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego lub posiłkowanie się innymi dostępnymi dowodami, które zobrazowałyby stan rzeczywiście istniejący w 2008 r. Także trzy pozostałe zarzuty naruszenia przepisów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. Po pierwsze zarzucając te naruszenia autor skargi kasacyjnej nie wskazał czy miały one istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 68 § 1 i art. 71 k.p.a. i ich uzasadnienie sprowadzają się do polemiki z oceną Sądu pierwszej instancji co do poprawności przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wyjaśniającego w tej sprawie i jego wyników. Naczelny Sąd Administracyjny podziela osąd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego kasacją wyroku, iż ponownie rozpatrując sprawę organy zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 30 marca 2010 r. i: 1) ustaliły, że w trakcie czynności kontrolnych został sporządzony jeden prawidłowy raport, który został następnie przekazany skarżącemu pocztą w dniu 19 grudnia 2008 r. Raport ten, zgodnie z oświadczeniami złożonymi przez inspektorów i pracowników zajmujących się obsługą dokumentacji został sporządzony z czynności kontrolnych, a zawarte w nim ustalenia dotyczą stanu rzeczywistego, zaistniałego podczas kontroli na miejscu w 2008 r. Ustalono ponadto, że skreślenia i poprawki na dokumentacji pokontrolnej były wynikiem weryfikacji przeprowadzonej przez pracowników sprawdzających dokumentację pokontrolną pod względem formalnym, tj. poprawności, zgodności i kompletności wypełnionego przez inspektorów terenowych protokołu i raportu z dokumentacją fotograficzną i danymi z GPS; 2) przeprowadziły wnikliwe postępowanie wyjaśniające, a w jego ramach dopuściły dodatkowe dowody w postaci opinii biegłego opartej na fotografiach wykonanych podczas kontroli na miejscu; 3) przesłuchały w sprawie wnioskowanych przez skarżącego świadków; 4) nie uwzględniły wniosku dowodowego skarżącego dotyczącego zaliczenia w poczet materiału dowodowego protokołów kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego za 2010 r., z tego powodu, iż materiały te nie mogły mieć wpływu na ustalenie płatności obszarowych za 2008 r., ponieważ obrazują one stan działek w 2010 r. Z tej samej przyczyny organy nie uwzględniły wniosku skarżącego o włączenie do materiału dowodowego sprawy raportów i protokołów dotyczących kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie M. TP. (ojca skarżącego), ponieważ dokumentują one stan działek rolnych, które nie są przedmiotem niniejszego postępowania, a więc w konsekwencji nie mają wpływu na przyznanie skarżącemu płatności za 2008 r.; 5) stwierdziły, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu inspektorzy nie liczyli sadzonek orzecha włoskiego. Fakt ten wynika z: treści raportu z kontroli, późniejszych zeznań inspektorów terenowych przesłuchanych w trakcie ponownego postępowania, dowodu z filmu z kontroli. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do przyjęcia, iż organy naruszyły wskazane w skardze kasacyjnej, a wymienione wyżej, przepisy proceduralne w stopniu istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego pomieszczonych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał ich za zasadne. Poczynając od ostatniego z nich, tj. zarzutu naruszenia art. 23 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. Nr L 03.2701) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ przeprowadził kontrole na miejscu w sposób umożliwiający skuteczne zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Należy stwierdzić, iż przepis ten zawiera trzy jednostki redakcyjne, tj. ustępy. Skarżący w kasacji nie wskazał, który z nich został niewłaściwie zastosowany. Pomijając nawet ten mankament i przyjmując, iż chodzi o cały art. 23 tegoż rozporządzenia, to trzeba zauważyć, iż przepis ten nie był stosowany w sprawie, co czyni nieskutecznym zarzut jego niewłaściwego zastosowania oraz błędnej wykładni. Należy dodać, iż z uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącego tego zarzutu wynika, że skarżący stara się za jego pomocą zwalczać ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, co jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08, Legalis). Także dwa pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji zamieszczone w punktach a) i b) petitum skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmierzają w istocie do kwestionowania prawidłowości przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, a nie prawidłowości stosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Należy przypomnieć, iż w świetle jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, mogą odnosić się jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie czynienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył wymienionych przepisów prawa materialnego, ponieważ zasadnie uznał, iż rację mają organy stwierdzając, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz.1051 ze zm.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143 b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2004, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Polski w zał. XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne utrzymuje zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W świetle art. 7 ust. 2 tejże ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: chmielu, roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin, położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Kwestię zasad i form przyznawania uzupełniającej płatności obszarowej precyzuje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 264 i 265). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6) tego rozporządzenia płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw są objęte orzechy – orzechy włoskie i leszczyna. Stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności. W zakresie tych warunków mieści się także prawidłowe zadeklarowanie powierzchni działek rolnych, zgodnie ze stanem faktycznym. Przepis ten wskazuje na uprawnienie organu do zmniejszenia deklarowanej przez wnioskodawcę powierzchni działek, w oparciu o ustalone nieprawidłowości w tym zakresie. Ustalenia nieprawidłowości mogą być następstwem czynności kontrolnych uregulowanych w art. 30-31 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu określone w przepisach Unii Europejskiej. W świetle art. 31 ust. 6 ustawy z czynności kontrolnych sporządza się raport. Zasady przeprowadzania kontroli oraz sporządzania raportu z kontroli reguluje rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (DZ. U UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.), w tym powołany w skardze kasacyjnej art. 48 ust. 2 i 3 tegoż rozporządzenia. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, iż Sąd pierwszej instancji naruszył, jak to zarzuca kasator, art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. i art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku przesłanek i przepisów prawa do odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2008 i nałożenia kary z tytułu JPO i UPO za 2008 r. WSA słusznie przyjął za stanowiskiem organów, iż kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości w zakresie zawyżenia powierzchni deklarowanej w stosunku do faktycznie użytkowanej dla JPO i UPO, co w konsekwencji prowadzić musiało do zastosowania przez organy w odniesieniu do JPO art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w zw. z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, zaś w odniesieniu do UPO art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w zw. z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004. Wbrew twierdzeniu kasatora także przepis art. 48 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż art. 48 tegoż rozporządzenia nie zawiera sankcji nieważności protokołu z kontroli, który narusza przewidziane w tym artykule przepisy. Należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie za organami administracji przyjął, iż: "Wbrew zarzutom Skarżącego protokół z czynności kontrolnych uzupełniony o notatki (uwagi) sporządzone w trakcie kontroli na miejscu zawiera informacje mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i nie jest sprzeczny z prawem, tym samym mógł stanowić dowód w sprawie." (s. 8 uzasadnienia wyroku WSA). Nadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż raport z czynności kontrolnych na miejscu, które zakończyły się w dniu 3 września 2008 r., został skarżącemu przekazany za pośrednictwem poczty w dniu 19 grudnia 2008 r., przy czy strona skarżąca była informowana przez Biuro Kontroli na Miejscu pismami z 17 września 2008 r. i z 17 listopada 2008 r., że raport z czynności kontrolnych zostanie przekazany w terminie późniejszym z uwagi na trwające wyjaśnienia z Departamentem Kontroli na Miejscu ARiMR. W świetle tych faktów nie ma podstaw do przyjęcia, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 48 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 796/2004 przez błędna wykładnię, czyli "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu" (por.: H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Warszawa 2009, s.225), ponieważ w przedmiotowym stanie faktycznym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności protokołu z kontroli na miejscu, co zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał. Mając na uwadze wskazane okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę oddalił, a o kosztach orzekła na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.