II SAB/Wa 283/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. zwróciło się do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji "w zakresie wszelkich dokumentów, obejmujących plan powrotu do nowej rzeczywistości gospodarczej, o którym Prezes Rady Ministrów informował dnia [...] kwietnia 2020 r. Wniosek w szczególności obejmuje wszelkie ekspertyzy w zakresie zdrowia, gospodarki i spraw społecznych, pozyskane i sporządzane na rzecz planu". Kancelaria Prezesa Rady Ministrów pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. udzieliła wnioskującemu podmiotowi odpowiedzi, wyjaśniając, że wniosek z [...] kwietnia 2020 r., mimo iż skierowany w trybie dostępu do informacji, nie stanowi informacji publicznej. W ocenie organu wniosek jest zbyt ogólny, powinien być bowiem sprecyzowany i wskazywać dokładnie, jakiego przedmiotu dotyczy. Niedopuszczalne jest domaganie się udostępniania wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ lub wskazanie, że wniosek dotyczy wszelkich informacji pozostających w zakresie realizowania zadań publicznych. Taka redakcja wniosku, zdaniem organu, uniemożliwia jego właściwą weryfikację w świetle przepisów u.d.i.p., w tym art. 5 ust. 2 i art. 6. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o informację publiczną Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie. 1/3 Skarżący wniósł o stwierdzenie przez Sąd, iż doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego zarzuty organu, jakoby wniosek był nie dość precyzyjnie sformułowany, są bezzasadne. Nieprawdziwe jest bowiem twierdzenie, jakoby Stowarzyszenie domagało się "wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ" bądź by wniosek dotyczył "wszelkich informacji pozostających w zakresie realizowania zadań publicznych". W treści wniosku użyto frazy "wszelkie dokumenty", co oznacza, że wniosek ten odnosił się do konkretnego projektu powrotnej normalizacji funkcjonowania gospodarki, o czym informował Prezes Rady Ministrów. Zakres wniosku bezsprzecznie nie rozciąga się na całość funkcjonowania organu i bez wątpienia ze wszystkich ekspertyz, sporządzanych na potrzeby organu, można wyłonić te, które odnoszą się do ww. projektu. Skarżące Stowarzyszenie wskazało także konkretne sfery (zdrowie, gospodarka, sprawy społeczne), zawężając wniosek. Tym samym, zdaniem skarżącego wniosek podlega rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p., bowiem jest precyzyjnie sformułowany i zawiera żądanie konkretnej informacji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie oraz stwierdził, że skarga Stowarzyszenia [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej organ powinien jedynie powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Zdaniem organu w przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany, nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego, należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych". W ocenie organu – wnioskowane przez Stowarzyszenie [...] informacje nie mają charakteru informacji publicznej, zatem organ nie był zobligowany do udzielenia informacji publicznej czy też wydania stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów udzieliła w dniu [...] kwietnia 2020 r. odpowiedzi na wniosek. Redakcja przedmiotowego wniosku uniemożliwia jego właściwą weryfikację w świetle przepisów u.d.i.p., w tym art. 5 ust. 2 i art. 6 u.d.i.p. Wnioskodawca nie wskazał konkretnie informacji, której żądał. Tak sformułowany wniosek nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie może być rozpatrzony. Nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie ma obowiązku ani udostępniania żądanej informacji, ani wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. W sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę, w drodze pisma. Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nie można zarzucić bezczynności, albowiem organ w odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. podjął czynność materialno-techniczną w postaci pisma z dnia [...] kwietnia 2020 r. Poinformował w nim, że redakcja wniosku oraz brak sprecyzowania jakiego dokładnie przedmiotu dotyczy, uniemożliwia jego właściwą weryfikację w świetle przepisów u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a."). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, ani nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, ani nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (ewentualnie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) albo decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy. Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ – zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 P.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1-4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Jak już wspomniano pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Na gruncie niniejszej sprawy skarżące Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. zwróciło się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszelkich dokumentów, obejmujących plan powrotu do nowej rzeczywistości gospodarczej, o którym Prezes Rady Ministrów informował w dniu [...] kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie nadto wskazało, iż: ,,Niniejszy wniosek w szczególności obejmuje wszelkie ekspertyzy w zakresie zdrowia, gospodarki i spraw społecznych, pozyskane i sporządzone na rzecz planu". Organ, odpowiadając na wniosek Stowarzyszenia, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. wyjaśnił, iż w jego ocenie, wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być sprecyzowany i wskazywać dokładnie, jakiego podmiotu dotyczy. Redakcja przedmiotowego wniosku uniemożliwia jego właściwą weryfikację w świetle przepisów u.d.i.p., w tym art. 5 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Oceniając stanowisko organu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania tak rozumianej informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że "każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem" (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SAB/Kr 58/07 (BOSA). Za trafne uznać należy również stanowisko dotyczące niezbędnych elementów formalnych, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za elementy takie uznane zostały: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2013, str. 224 ). Zarówno norma konstytucyjna, zawarta w art. 61 Konstytucji, jak i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będący przykładowym wyliczeniem rodzajów takiej informacji, zawierają bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć wniosek rozpoznawany w oparciu o art. 10 u.d.i.p. I tak np. określenie "działalność organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy. Podobnie oceniać należy treść pojęciową zawartą w art. 6 u.d.i.p. Dlatego nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1562/13, dostępny w CBOSA). Żądanie udostępnienia "wszelkich dokumentów obejmujących plan powrotu do nowej rzeczywistości gospodarczej", nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem wniosek złożony przez stronę skarżącą w dniu [...] kwietnia 2020 r. nie był wnioskiem o informację publiczną, to prawidłowe było udzielenie przez organ odpowiedzi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. i zawarte tam stanowisko. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.