I OSK 2172/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 565/15 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 565/15 oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku stałego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Burmistrz Zdzieszowic, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], zmienił decyzję z dnia [...] października 2013 r. nr [...], przyznającą K. K. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego i opłacania składki, w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego z kwoty 389,92 zł na kwotę 242,28 zł miesięcznie oraz ustalił, że w pozostałej części treść decyzji nie ulega zmianie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona nabyła uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego, w związku z czym należało zmienić wysokość zasiłku stałego. Burmistrz Zdzieszowic wyjaśnił, powołując się na art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), że wysokość zasiłku ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, tj. 542 zł a dochodem tej osoby. Ustalił wysokość dochodu K. K., który wyniósł łącznie 299,72 zł, (dotacja mieszkaniowa w kwocie 146,72 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł), po czym stwierdził, że zasiłek stały winien stanowić kwotę 242,28 zł (542 zł - 299,72 zł = 242,28 zł). Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo stanowi przepis art. 163 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej dokonuje zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne. Za przepis szczególny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy argumentował, że w sprawie bezsporne jest, iż decyzją z dnia 15 października 2013 r. organ I instancji, wobec spełnienia przesłanek uprawniających do zasiłku stałego, przyznał K. K. zasiłek stały od dnia 1 października 2013 r. do dnia 30 września 2018 r. i składkę zdrowotną, w maksymalnej - przewidzianej przepisami ustawy - wysokości z uwagi na zerowy dochód strony. Natomiast od grudnia 2013 r. - zgodnie z decyzją tego organu z dnia 13 listopada 2013 r. - w wysokości 389,92 zł z uwagi na przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości 152,08 zł. Bezsprzecznie też decyzją Burmistrza Zdzieszowic z dnia [...] marca 2015 r., został przyznany K. K. dodatek mieszkaniowy w kwocie 146,72 zł na okres 6 miesięcy od dnia 1 kwietnia 2015 r. do dnia 30 września 2015 r. oraz decyzją z dnia 9 czerwca 2015 r. organ I instancji przyznał K. K. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł na okres od dnia 1 kwietnia 2015 r. do dnia 31 maja 2018 r., który, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, stanowi dochód strony w rozumieniu art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy ustawy o pomocy społecznej dokładnie określają sposób, w jaki organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o świadczenia i korzystających ze świadczeń. W szczególności art. 8 ust. 3 ustawy definiuje pojęcie dochodu dla celów pomocy społecznej. Za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki o zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ponadto zaznaczono, że art. 8 ust. 4 ustawy przewiduje, jakich dochodów się nie uwzględnia, czyli jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny lub motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczeń w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1ha przeliczeniowego. Kolegium, podnosząc, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują przy ustalaniu dochodu możliwości nieuwzględnienia uzyskanego dochodu z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego i oceniając stan faktyczny sprawy, zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że przy ustalaniu dochodu strony należało uwzględnić kwotę przyznanego jej od dnia 1 kwietnia 2015 r. zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł miesięcznie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której K. K. zarzuciła, że ww. decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły, obowiązujące na dzień orzekania przez organy obu instancji przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Sąd podkreślił, że na podstawie art. 163 k.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 Kodeksu, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym jest art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także, jeśli wystąpiły przesłanki z art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5 tej ustawy, przy czym zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 jest postępowaniem nowym w stosunku do tego, w którym wydano decyzję podlegającą wzruszeniu, a decyzja wydana w tym trybie - jako konstytutywna - kształtować może na nowo sytuację prawną strony. Każda z przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy tych podstaw są rozłączne. W ocenie Sądu z analizowanego przepisu wynika również, że każda zmiana sytuacji materialnej czy osobistej może powodować zmianę lub uchylenie decyzji, z tym że chodzi tu o zmiany, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. Natomiast stwierdzenie przez organ administracyjny wystąpienia przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy, wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem, co do zasady, na przyszłość. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że zmieniła się sytuacja dochodowa skarżącej z uwagi na przyznanie jej świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł. Wystąpiła zatem przesłanka wymieniona w art. 106 ust. 5 ustawy, a kwota dochodu uzyskanego przekracza 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (10% z kwoty 542 zł to 54,20 zł, dochód zaś wzrósł o kwotę 153 zł). Stąd powstała konieczność nowego określenia wysokości uprzednio przyznanego zasiłku stałego. W ocenie Sądu podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego nie został przez stronę w żaden sposób skonkretyzowany i poparty stosownymi argumentami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. K., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy w pisemnym uzasadnieniu wyroku Sąd niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a to w związku przyjęciem, że nie doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji; b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1, art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z zaniechaniem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Opolu; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania; 3) przyznanie na rzecz adwokata wynagrodzenia w zakresie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej; 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić skuteczny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jeżeli jest ono sporządzone w taki sposób, że uniemożliwiona jest instancyjna kontrola sądowa. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. gdyż Sąd I instancji wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył stan sprawy, jak również stanowiska obu, biorących udział w postępowaniu stron, zawarte w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę. Sąd ocenił w sposób właściwy, dlaczego zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w konsekwencji dlaczego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a ta okoliczność nie pozwala na przyjęcie jako uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i wszystkie istotne okoliczności zostały ustalone w sposób wszechstronny. Jak wykazał Sąd I instancji, organy administracji poddały ocenie wszystkie okoliczności związane z nabyciem przez stronę uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego. Należy podkreślić, że organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły, że skoro sytuacja finansowa skarżącej kasacyjnie uległa zmianie to okoliczność ta uprawniała do zastosowania art. 106 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o pomocy społecznej, przewidującego możliwość zmiany decyzji administracyjnej na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany m.in. jej sytuacji dochodowej lub osobistej. Ponadto, w postępowaniu administracyjnym organy nie uchybiły obowiązkowi, o którym mowa w art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 i 4 powołanej ustawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w dniu 15 czerwca 2015 r. pracownik socjalny Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zdzieszowicach przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego z K. K. w związku ze zmianą sytuacji dochodowej. W trakcie powołanego wywiadu strona oświadczyła, że źródłem jej dochodu jest dodatek mieszkaniowy oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do zmiany decyzji Burmistrza Zdzieszowic z dnia [...] października 2013 r. W tej sytuacji zarzut naruszenia powołanych w pkt 1b skargi kasacyjnej przepisów należy uznać za chybiony. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 P.p.s.a.).