II SA/Wr 401/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg F. sp. z o.o. z/s w R. i P. S.A z/s w R. na postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 marca 2022 nr IF-O.7821.7.2021.MMJ w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz F. sp. z o.o. w R. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz P. S.A. z/s w R. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skarżący F. Sp. z o.o. ul. [...] R. i Spółka P. wniśli skargi na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 marca 2022 r. o znaku IF-0.7821.7.2021.MMJ, którym organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Karkonoskiego Nr 1/2021 z dnia 22 kwietnia 2021 r. zezwalającej Miastu S. ul. [...],[...] S. na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Przebudowie drogi publicznej nr [...] w S.- ul. [...] - na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]" obejmującej działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] jednostka ew. [...], S., obręb ewidencyjny [...], S., zaskarżając to postanowienie w całości. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a to: 1. art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U.2021.735 t.j., art. 11 g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Dz.U.2022.176 t.j w związku z art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz.U.2021.2095 t. j., poprzez zaniechanie zawiadomienia strony skarżącej o uchybieniu terminu i nie wyznaczeniu stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Mając na uwadze treść podniesionych zarzutów skarżący wnoszą o 1. stwierdzenie nieważności względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, 2.zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w niniejszej sprawie, 3. wstrzymanie - w całości - wykonalności zaskarżonego postanowienia przez organ lub sąd. Na uzasadnienie skarżący wskazali, że w uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż termin do wniesienia odwołania upłynął stronie skarżącej w dniu 26 maja 2021 r., przyjmując początkowy i końcowy bieg terminu do wniesienia odwołania od obwieszczenia umieszczonego odpowiednio w Starostwie Powiatowym w J. na tablicy informacyjnej w dniu 26 kwietnia 2021 r., na BIP w dniu 27 kwietnia 2021 r., zaś w Urzędzie Miasta J. odpowiednio w dniu 27 kwietnia 2021 r. - na tablicy informacyjnej oraz na BIP, jak również publikacji obwieszczenia w prasie lokalnej - Gazecie W. - wydanie W., w dniu 28 kwietnia 2021 r. W tym też kontekście skarżący wskazują, wbrew powołanym w zaskarżonym postanowieniu orzeczeniom sądów administracyjnych, iż "w przepisie art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiącym uregulowanie lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawodawca wprowadził instytucję indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji. W przypadku tych podmiotów, którym przepis specustawy drogowej nakazuje wysyłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji, termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2015 r. IIOSK 2389/14. Zawiadomienie o wydaniu decyzji doręczone zostało skarżącym w dniu 24 maja 2021 r. , a więc termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 7 czerwca 2021 r. Organ odwoławczy wydał zaskarżone rozstrzygniecie z rażącym naruszeniem prawa, po pierwsze stosując błędną w ocenie strony skarżącej wykładnię przepisu art. 11 f ust. 3 w związku z art. 11 g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Dz.U.2022.176 t.j, co skutkowało wydaniem w trybie art. 134 Kpa wadliwego postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu. Nie może ujść uwadze, iż w czasie rozpatrywania odwołania obowiązywały i nadal obowiązują przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz.U.2021.2095 t. j. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 tej ustawy "W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Jednocześnie na mocy ust. 2 tego przepisu "w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn2 ust.3). Organ odwoławczy zaniechał poinformowania strony o uchybieniu terminu, oraz nie wyznaczył zgodnie z ww. regulacją 30 dniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, rażąco naruszając tym samym przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz.U.2021.2095 t.j. Na marginesie strona zauważa, iż zgodnie z art. 11 g ustawy ZRID "Odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, (...). Tymczasem Wojewoda Dolnośląski rażąco naruszył również ww. przepis, rozpatrując odwołanie w terminie 10 miesięcy. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Zdaniem strony przeciwnej wskazana w skardze regulacja tzw. "ustawy covidowej" nie oznacza wyłączenia reguł Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie zasad wnoszenia środków odwoławczych, w tym stwierdzania uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub przywracania terminu do wniesienia odwołania, lecz nową, dodatkową procedurę w okresie trwania pandemii i licznych zakażeń wirusem SARS-CoV-2. Wymaga ona od organu administracji podjęcia dodatkowych czynności. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego przepisy przywołanego art. 15 zzzzzn2 ustawy w ust. 1 i 2 odnoszą się do uchybionych terminów prawa materialnego, natomiast ust. 3 ma zastosowanie do terminów prawa procesowego, jednak art. 58 § 2 Kpa wymaga wystąpienia strony o przywrócenie terminu, co w przedkładanym postępowaniu nie nastąpiło. Co przy tym jednocześnie ważne, wskazany w art. 15 zzzzzn2 ust. 3 ustawy termin 30 dniowy liczony jest od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Z kolei niniejsze odwołanie stanowi dopełnienie czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 Kpa). W konsekwencji należy przyjąć, że termin 30 dniowy na złożenie wniosku o przywrócenie terminu rozpoczął swój bieg od dnia złożenia odwołania. Z tych też powodów należy uznać, że ewentualne zawiadomienie, o którym mowa w art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy wobec bezpowrotnego upływu terminu 30 dniowego, liczonego od dnia wniesienia odwołania byłoby bezzasadne. Jednocześnie należy zauważyć, że skarżący nie wykazali jakichkolwiek okoliczności, z których wynikałoby , że uchybienie terminów nastąpiło bez ich winy. W związku z powyższym, tutejszy organ nie znalazł podstaw do uchylenia swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji/postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 marca 2022 r. stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty Karkonoskiego nr 1/2021 z dnia 22 kwietnia 2022 r., zezwalającej Miastu S. na realizację inwestycji drogowej, polegającej na "przebudowie drogi publicznej nr [...] w S.– ul. [...] na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]...". Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ono prawo ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art.129 kpa: § 1 odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję; § 2 odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody Dolnośląskiego, jako organu właściwego do rozpoznania odwołania, stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W związku z tym co do zasady każde, nawet nieznaczne przekroczenie powyższego terminu stanowi jego uchybienie. Z okoliczności faktycznych, jakie zaistniały w rozpoznawanej sprawie wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji przez organ I szej instancji zostało doręczone spółce P. S.A. w dniu 7 czerwca 2021 r. Niezależnie od tego akta wskazują, że obwieszczenie o wydaniu decyzji było umieszczone na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w J., a w BIPIe. Organ odwoławczy stwierdził, że termin do złożenia odwołania upłynął 26 V 2021 r. Na tej podstawie stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sprawie niesporne pozostaje także, że spółka P. i F. złożyły odwołanie od pierwszoinstancyjnej decyzji, za pomocą operatora pocztowego 1 VI 2021 r. Mając na uwadze rozstrzygnięcie organu odwoławczego, stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania należy podkreślić, że w związku ze stanem epidemii ustawodawca wprowadził szereg przepisów szczególnych, mających na celu zminimalizowanie negatywnych skutków prawnych związanych z nadzwyczajną sytuacją, w tym dotyczących biegu terminów prawa materialnego i procesowego. Na podstawie art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255), od dnia 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie m.in. art. 15zzzzzn2, który w ust. 1 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W myśl art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19). Powołany przepis wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ I szej instancji. Stan epidemii ogłoszono od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze RP na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Omawiana regulacja koryguje nowelizację ustawy o COVID -19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875), w wyniku której uchylono m.in art. 15zzr ustawy COVID -19 obowiązujący od 31 marca 2020 r. przewidujący w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przywołana regulacja wyznacza kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom stronom skorzystania z drogi odwoławczej, w toku postępowania przed organami administracji. Wynika z tego, że sam ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie COVID-19 bardzo korzystnej regulacji prawnej z punktu widzenia interesów obywateli. Potwierdza to tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania odwołujących się przed wydaniem postanowienia o niezłożeniu wymaganego wniosku o przywrócenie terminu i skutkach z tym związanych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze trzeba dodać, że nie ma racji strona skarżąca iż termin do wniesienia odwołania jest determinowany doręczeniem stronie informacji o wydaniu decyzji na adres z rejestru gruntów, bowiem jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2019 r. (II OSK 600/19) "artykuł 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 49 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wprost przesądza, że termin do wniesienia odwołania liczy się od publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, a nie od indywidualnego zawiadomienia dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego o wydaniu decyzji. Podstawą do ustalenia zachowania terminu jest ustalenie daty publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej". W świetle powyższych rozważań należy wskazać, że otrzymanie przez skarżących zawiadomienie wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...] w S. nie stanowi zdarzenia, od którego liczy się termin do wniesienia odwołania. Znaczenie prawne ma pierwsze publiczne obwieszczenie, o którym stanowi art. 49 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 znajduje zastosowanie. Doszło bowiem do uchybienia terminu, od zachowania którego jest uzależnione udzielenie skarżącym ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, co stanowi przesłankę zawiadomienia strony postępowania przewidzianą w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19. Uwzględniając zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu, rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Dolnośląski zawiadomi skarżących o uchybieniu terminu do złożenia odwołania i wyznaczy przewidziany prawem termin do wystąpienia o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Ze wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.