I GSK 870/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej HZ Sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 238/21 w sprawie ze skargi HZ Sp. z o.o. z siedzibą w R na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia (...) stycznia 2021 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz HZ Sp. z o.o. z siedzibą w R. 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w R wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 238/21 oddalił skargę "H. (...)" Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R z dnia (...) stycznia 2021 r., nr (...)w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., postanowieniem z (...) stycznia 2021 r., nr (...), stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez "H(...)" sp. z o.o. odwołania od informacji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w R. z (...) października 2020 r., nr (...), odnośnie odmowy rozpatrzenia wniosku spółki o dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń jej pracowników oraz składek na ubezpieczenie społeczne. W stanie faktycznym sprawy spółka wystąpiła o udzielenie jej dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenie społeczne, poczynając od lipca 2020 r. W jego uzasadnieniu powołała się na spadek jej obrotów gospodarczych. Powiatowy Urząd Pracy w R., pismem z 16 października 2020 r. poinformował, że jej wniosek, na podstawie art. 15 zzb ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa z 2020 r.) został rozpatrzony odmownie oraz poinformowano, że powiatowy Urząd Pracy w R., w dniu 15 października 2020 r., otrzymał informację od Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R dotyczącą spółki, zgodnie z którą otrzymała ona dofinansowanie do wynagrodzeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, o które to wielokrotnie aplikowała. W związku z powyższym stwierdzono, że skorzystanie z pomocy w ramach określonych przez przepisy art. 15 g oraz art. 15 gg ustawy z 2020 r. powoduje, że dany podmiot nie może skorzystać z dofinansowania z tytułu spadku obrotów gospodarczych, z przeznaczeniem na pokrycie kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od nich składek, w odniesieniu do tych samych pracowników. Wnioskiem z 29 października 2020 r. skarżąca wystąpiła do Starosty R o uzupełnienie wydanej przez niego, a adresowanej do niej decyzji administracyjnej. Za taką decyzję uznała bowiem skierowane do niej pismo (informację) z 16 października 2020 r., gdyż jej zdaniem rozstrzyga ona o jej żądaniu, w zakresie uprawnienia przyznanego na mocy ustawy. Ustosunkowując się do przedmiotowego wniosku Starosta R., pismem z 12 listopada 2020 r. poinformował skarżącą, że przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15 zzb ustawy z 2020 r. następuje na mocy umowy cywilnoprawnej, zawieranej przez starostę z przedsiębiorcą. Dodał też, że żaden przepis tejże ustawy nie stanowi, że odmowa przyznania tego rodzaju wsparcia winna mieć formę decyzji administracyjnej, tym bardziej, że tego rodzaju dofinansowanie jest świadczeniem fakultatywnym i przyznawane jest na podstawie umowy cywilnoprawnej. Tak więc informacja o nieprzyznaniu pomocy nie może zostać uzupełniona, na podstawie art. 111 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R, postanowieniem z (...) stycznia 2021 r., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdziło, że zaskarżona przez spółkę informacja, wbrew jej twierdzeniom, nie stanowiła decyzji administracyjnej. Wprawdzie istnieje domniemanie załatwiania spraw w formie decyzji, jednakże przepisy ustawy z 2020 r. nie przewidują takiej formy załatwiania wniosków, dotyczących przyznania wsparcia, o którym mowa w art. 15 zzb ust. 1 tego aktu, choć takie rozwiązania obowiązują w odniesieniu do innych form wsparcia, o których mowa w tym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R uzasadniając oddalenie skargi podkreślił, że przedmiotem kontroli sądowej, dokonywanej pod kątem legalności, w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą odwołania. Według skarżącej odwołanie zostało wniesione od decyzji wydanej w przedmiocie odmowy przyznania jej dofinansowania, na podstawie art. 15 zzb ustawy z 2020 r., która choć nie posiadała wszystkich wymaganych cech tego rodzaju aktu administracyjnego jakim jest właśnie decyzja (o których mowa w art. 107 K.p.a.), to jednak tak należało ją tak potraktować. Sąd I instancji w kwestii niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą odwołania przyznał rację organowi, gdyż skierowana do spółki informacja o odmowie przyznania jej pomocy, nie była decyzją administracyjną, a środek odwoławczy, w postaci właśnie odwołania, w formie i kształcie jaki został uregulowany przepisami K.p.a. (art. 127 i nast. K.p.a.), przysługuje jedynie od decyzji. Sąd I instancji dostrzegł istnienia tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy do czynienia w przypadku dofinansowania, udzielanego na podstawie art. 15 zzb ust. 1 ustawy o z 2020 r. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: - na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia in concreto: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie tj. oddalenie skargi pomimo tego, że skarżone postanowienie narusza: - art. 134 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że stronie w nieniejszej sprawie nie służy prawo do wniesienia odwołania od decyzji Starosty R. w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie dofinansowania do wynagrodzeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP, w sytuacji, gdy sprawa winna być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie- stronie przysługuje odwołanie od orzeczenia, - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej na niekorzyść strony, tj. uznanie, że niewskazanie wprost w treści normy prawnej, że rozstrzygniecie organu w przedmiocie przyznania prawa do dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz składek na ubezpieczenie społeczne ma przyjąć formę decyzji administracyjnej implikuje, że sprawa nie ma waloru sprawy administracyjnej, w sytuacji, gdy wywiedzenie takiego wniosku wyłącznie na tej podstawie jest niedopuszczalne z uwagi na charakter sprawy oraz istotę rozstrzygnięcia organu, -art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 kpa oraz art. 111 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie nieprawidłowej formy i treści decyzji wydanej w sprawie oraz nieprawidłowej formy odmowy uzupełnienia decyzji z uwagi na wadliwe niezakwalifikowanie sprawy jako sprawy administracyjnej, co skutkowało pozbawieniem strony ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym, - na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy in concreto: - art. 15 ust. 1 zzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) poprzez jego nieprawidłową wykładnię tj., uznanie, że treść przepisu pozbawia sprawę wszczętą wnioskiem o dofinansowanie waloru sprawy administracyjnej, co skutkuje brakiem konieczności jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, a co za tym idzie- wyklucza oddanie działania organu kontroli instancyjnej w zakresie rozpatrywanych wniosków, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu jest aktem z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającym o żądaniu strony, wydanym wskutek zainicjowania postępowania administracyjnego wnioskiem strony, a co za tym idzie- rozstrzygnięcie winno przybrać formę decyzji administracyjnej i za taką należy uznać rozstrzygnięcie organu z dnia 16 października 2020 r. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r.,, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Za skuteczny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 zzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego nieprawidłową wykładnię w części dotyczącej twierdzenia, iż sprawa ta nie ma waloru sprawy administracyjnej. Ze względu na to, że SKO również uznało, że sprawa ta nie jest sprawą administracyjną, gdyż odmowa przyznania dofinansowania sprowadza się do odmowy zawarcia umowy i stwierdziło niedopuszczalność odwołania, należało wyeliminować z obrotu prawnego również zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Z orzecznictwa NSA wynika, że taka informacja, jak ta z 16 października 2020 r. Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy działającego z upoważnienia Starosty odmawiająca rozpatrzenia wniosku Spółki o dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń jej pracowników oraz składek na ubezpieczenie społeczne jest aktem administracyjnym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegającym kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 211/21, LEX nr 3188481, postanowienie NSA z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 229/21, LEX nr 3206315, postanowienie NSA z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 748/21, LEX nr 3214617, postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 574/21, LEX nr 3194438, postanowienie NSA z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 333/21, LEX nr 3197625). Zgodnie z art. 15 zzb ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawy) starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. W myśl zaś art. 31q ust. 1 ustawy koszty, o których mowa w art. 15zzb-15zze oraz art. 15zze2, oraz koszty ich obsługi są finansowane w roku 2020 ze środków Funduszu Pracy, o którym mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w ramach kwot ujętych w planie finansowym Funduszu Pracy na rok 2020. NSA w składzie rozpoznającym sprawę podziela zapatrywania we wskazanym wyżej orzecznictwie, np. w postanowieniu NSA z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 211/21, LEX nr 3188481 i przyjmuje je jako własne. Stwierdzić zatem należy, że analiza powołanych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15 zzb ustawy, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań starosty jako organu administracyjnego. Wynika to wprost z treści art. 31q ust. 5 ustawy. Mowa tam jest bowiem o "finansowaniu zadań, o których mowa w art. 15zzb - 15zze". Działanie starosty na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych. W ocenie NSA aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby wprost, że starosta może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15zzb ust. 1 ustawy użyto jednak zwrotu "starosta może przyznać". Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zzb ustawy stanowi - jak nie patrzeć - rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenie. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo zauważa, że skoro "starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko należy dojść do wniosku, że mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno - techniczną. Na koniec należy dodać, że sądowej kontroli aktu odmowy zawarcia umowy, o którym mowa w art. 15zzb ust. 1 ustawy nie wyklucza okoliczność, że jest on podejmowany w sferze uznania administracyjnego. Przyjmując zatem w okolicznościach faktycznych sprawy, że mamy do czynienia z zaskarżonym aktem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to SKO wniesione przez Spółkę odwołanie winno przekazać organowi, który wydał sporną informację z 16 października 2020 r., jako organowi właściwemu do przekazania skargi do WSA, zawiadamiając jednocześnie wnoszącego środek zaskarżenia o przekazaniu tego środka organowi właściwemu wraz ze stosownym umotywowaniem tego działania. W myśl bowiem art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Zgodnie zaś z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wobec przedstawionej argumentacji pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące instytucji odwołania i decyzji należało uznać za nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zakwestionowany skargą kasacyjną wyrok i zaskarżone do WSA postanowienie.