II SA/Lu 511/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów Prezydenta Miasta Z. i E. N. od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Prezydenta Miasta Z. kwotę 100 (sto) złotych oraz na rzecz E. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych – tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Starosta Z. (dalej: Starosta), po kolejnym (piątym) rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...], odmówił zwrotu na rzecz E. N. (dalej także: skarżąca) wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], położonej w Z. przy ul. [...], wchodzącej obecnie w skład działek nr [...] o pow. 0,5566 ha i nr [...] o pow. 0,1285 ha, ark. mapy ew. nr [...], stanowiących własność Miasta Z.. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że umową sprzedaży z [...] lipca 1977 r., zawartą w formie aktu notarialnego rep. A nr [...], w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Skarb Państwa nabył od T. i M. małż. M. nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2466 ha, położoną w Z. przy ul. [...]. Działki te położone były na terenie, na którym zlokalizowano budowę Szpitala Wojewódzkiego, zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta Z. z [...] czerwca 1975 r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z [...] marca 2009 r., sygn. akt I Ns [...], spadek po T. M. nabyli: M. M. i skarżąca, zaś spadek po M. M. nabyła w całości skarżąca i to ona wystąpiła [...] maja 2009 r. z wnioskiem o zwrot nieruchomości. W oparciu o wykaz zmian gruntowych z 1983 r. oraz z 1993 r. Starosta ustalił, że działki oznaczone dawnymi numerami [...] i [...] weszły w skład działki nr [...] o pow. 0,8822 ha. Decyzją P. Z. (dalej: Prezydent) z [...] października 1983 r. nieruchomość Skarbu Państwa, w skład której wchodziła m.in. działka nr [...], przekazano w użytkowanie Zakładowi Remontowo-Budowlanemu przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Z. z przeznaczeniem na budowę bazy tej jednostki. Następnie działka nr [...] weszła w skład działki nr [...] o pow. 1,8601 ha. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki numer: [...], [...], [...] i [...]. Działki numer: [...], [...] i [...] na podstawie umowy z [...] grudnia 1992 r. zostały nabyte na rzecz Zakładu Remontowo-Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Z.. Działka nr [...] została przekazana w zarząd Urzędu Ochrony Państwa Delegatury w L., a następnie decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2006 r. – w trwały zarząd Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a po jego wygaśnięciu - przeszła w trwały zarząd Izby Celnej w B. P., zarząd ten wygasł. Na podstawie wykazu zmian gruntowych z dnia [...].08.2011 r. organ 1 instancji ustalił, że działka oznaczona dawnym numerem [...] weszła w skład działek: nr [...] o pow. 0,5566 ha i nr [...] o pow. 0,1285 ha, w ark. mapy ew. nr [...] - stanowiących własność Miasta Z., a prawo to ujawniono w księdze wieczystej nr [...]/3. Działka nr [...] weszła w skład ww. działki nr [...] o pow. 0,5566 ha. Na podstawie umów dzierżawy z [...] listopada 2013 r. działka nr [...] została oddana w dzierżawę [...] Stowarzyszeniu na R. O. z U. U. K. w Z. na okres 15 lat – do [...] listopada 2028 r. oraz Stowarzyszeniu P. D. N. "K. za krokiem" w Z. na okres 15 lat – do [...] listopada 2028 r. W trakcie postępowania w sprawie, jak wyjaśnił Starosta, ustalono, że część nieruchomości wchodząca w skład działki nr [...] zabudowana jest murowanym budynkiem, pełniącym funkcje administracyjne. Budynek składa się z parteru i dwóch kondygnacji i jest w całości podpiwniczony. Teren wokół budynku jest utwardzony (parking i drogi wewnętrzne z kostki brukowej). Pozostała część porośnięta jest trawą, krzakami oraz drzewami sosny. Działka jest ogrodzona od strony północnej, południowej i zachodniej. Ogrodzenie wykonane jest w części z przęseł z blachy, a w części z przęseł stalowych na słupkach stalowych i podmurówce z cegły czerwonej. Działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy ul. [...] i wraz z działką nr [...] stanowi integralną całość. Teren działki nr [...] porośnięty jest trawą i drzewami sosny. Na działce znajduje się ogrodzenie z przęseł stalowych na podmurówce z cegły czerwonej. Działki nr [...] i nr [...] wraz z usytuowanymi na nich obiektami stanowią integralną całość. Realizując wskazania Wojewody (dalej: Wojewoda) zawarte w decyzji kasatoryjnej z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], Starosta pismem z [...] sierpnia 2019 r. wystąpił do Prezydenta o nadesłanie archiwalnych dokumentów, na podstawie których zainicjowano postępowanie wywłaszczeniowe, zakończone zawarciem umowy sprzedaży z [...] lipca 1977 r. W odpowiedzi Prezydent przesłał kserokopię: wykazu powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa, tj. część obejmującą dawne działki T. M. i plan ogólny zagospodarowania terenu z 1975 r. Po analizie zebranego materiału dowodowego Starosta stwierdził, że działki nr [...] i nr [...] znalazły się w granicach terenu szpitala okręgowego, uwidocznionego we wskazanym wyżej planie. Mając powyższe na względzie Starosta stwierdził, że omawiana nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa szpitala i odmówił jej zwrotu na rzecz skarżącej. Od decyzji tej odwołała się skarżąca, która w oparciu o podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego wniosła o zlecenie Staroście na podstawie art. 136 § 1 z [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.) przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz o uchylenie decyzji Starosty w całości i orzeczenie o istocie sprawy poprzez orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako zbędnej dla realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], działając na podstawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że Starosta dopuścił się uchybień, których usunięcie nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem Wojewody, mimo tego, że Starosta po raz piąty już rozpoznawał niniejszą sprawę, w materiale dowodowym brakuje nadal kluczowych dokumentów związanych z postępowaniem wywłaszczeniowym, które zakończyło się zawarciem umowy z [...] lipca 1977 r. Rep. A nr [...]. W aktach nie ma też dokumentów dotyczących bazy byłego Zakładu Remontowo-Budowlanego położonej na tych działkach – planów realizacyjnych, projektów budowlanych, pozwoleń na budowę, planów zagospodarowania przestrzennego, dokumentów związanych z odbiorami budynków itp. W związku z tym, jak wskazał Wojewoda, uznać należało, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez Starostę postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniał wydanie decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciwy do Sądu od tej decyzji Wojewody złożyli: Prezydent – reprezentujący Gminę M. Z. i skarżąca. We wniesionym sprzeciwie Prezydent zarzucił, że wbrew twierdzeniom Wojewody, wszelka dokumentacja dotycząca wywłaszczenia opisanej nieruchomości z mapami archiwalnymi i znajdującymi się obecnie w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, została przekazana Wojewodzie przez Prezydenta i przez Starostę. Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, gdyby taka potrzeba zaistniała, mogłoby nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. i nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania, a pozwoliłoby na zakończenie tego postępowania bez jego przeciągania. Prezydent podkreślił, że cel wywłaszczenia nieruchomości – budowa Szpitala Wojewódzkiego został zrealizowany. Powstała tam bowiem baza Zakładu Remontowo-Budowlanego Służby Zdrowia w Z. w ramach zespołu pawilonów administracyjnych dla Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego, a teren został przekazany tej jednostce decyzją z [...] kwietnia 1977 r. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie w swym sprzeciwie naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania zamiast uzupełnienia postępowania dowodowego i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, mimo że: - zakres materiału dowodowego, który – zdaniem Wojewody – powinien być uzupełniony, jest tego rodzaju, że nie można postawić Staroście zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania w ogóle, - istotność dowodu nie przesądza o braku możliwości jego przeprowadzenia w toku postępowania odwoławczego, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania; - Wojewoda mógł uzupełnić postępowanie dowodowe samodzielnie lub zlecić to Staroście, zachowując kontrolę nad przebiegiem postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na sprzeciwy Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] września 2020 r. Sąd zarządził połączenie obu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciwy są zasadne. Stosownie do art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że co do zasady, kontrola dokonywana w takiej sprawie przez sąd administracyjny nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż byłoby to niedopuszczalne. Konsekwencją wydania decyzji kasatoryjnej jest skierowanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu dokonania ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które wykraczają poza zakres postępowania, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. co do zasady nie wyraża oceny prawnej w zakresie szerszym, niż odnoszącym się do przesłanek określonych w tym przepisie. Jest to regułą wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd nie bada w tym postępowaniu kwestii związanych z innymi zagadnieniami, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Podkreślić należy, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy (zob. wyroki NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 902/17 oraz z 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Stwierdzić więc należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie powołanego wyżej przepisu nie odbywa się w oderwaniu od art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co ma istotne znaczenie w sprawie. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała potrzeba uchylenia przez Wojewodę decyzji organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Z akt administracyjnych wynika, że zaskarżona decyzja jest w niniejszej sprawie piątą kolejną decyzją kasatoryjną Wojewody. Wydane uprzednio przez Starostę decyzje z: [...] września 2014 r., znak: [...], [...] maja 2015 r., znak: [...], [...] maja 2017 r., znak: [...], [...] listopada 2018 r., znak: [...] i [...] listopada 2019 r., znak: [...], zostały przez Wojewodę uchylone w całości, a sprawy przekazane do ponownego rozpatrzenia Staroście odpowiednio decyzjami z: [...] listopada 2014 r., znak: [...], [...] lipca 2015 r., znak: [...] [...], [...] lipca 2017 r., znak: [...], [...] stycznia 2019 r., znak: [...] i zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] Zauważyć przy tym należy, że w każdej z ww. decyzji Wojewoda jako podstawę wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wskazywał brak jednoznacznego ustalenia, w jaki sposób miały być zagospodarowane wywłaszczone działki nr [...] i nr [...]. W szczególności Wojewoda wskazywał, że w aktach sprawy brak jest kluczowych archiwalnych dokumentów, na podstawie których zainicjowano postępowanie wywłaszczeniowe zakończone zawarciem umowy z [...] lipca 1977 r., Rep. A nr [...], to jest przede wszystkim wniosku o wywłaszczenie i dokumentów potwierdzających prowadzenie rokowań z byłymi współwłaścicielami nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Ponadto Wojewoda zwracał uwagę, że z mapy terenu projektowanego do wywłaszczenia ani z załączonej przez Starostę kserokopii planu ogólnego zagospodarowania terenu szpitala okręgowego, nie można odczytać numerów działek, na których ta inwestycja miała być realizowana, a Starosta nie sporządził żadnej dodatkowej mapy poglądowej, z której wynikałoby usytuowanie wywłaszczonych działek i ich przeznaczenie pod planowaną inwestycję. W tym miejscu wskazać trzeba, że choć w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu nie jest przewlekłość postępowania organów, to nie sposób nie dostrzec, na co zwróciła uwagę w sprzeciwie skarżąca, że choć postępowanie administracyjne w tej sprawie trwa już ponad 7 lat, a Wojewoda w swych decyzjach kasatoryjnych każdorazowo wyraźnie wskazywał na dowody, które należy przeprowadzić, celem wyjaśnienia istoty sprawy, to dotychczas – zdaniem organu odwoławczego – nie został zgromadzony wyczerpująco materiał dowodowy. Zarazem, co przyznają w sprzeciwach zarówno skarżąca – domagająca się zwrotu opisanej na wstępie nieruchomości, jak i Prezydent, który jako organ wykonawczy Gminy będącej właścicielem tej nieruchomości, sprzeciwia się wydaniu takiego rozstrzygnięcia, trzeba mieć na uwadze, że w sprawie został zgromadzony pokaźny materiał dowodowy, który zdaniem tych stron jest wystarczający dla podjęcia merytorycznej decyzji. W tej sytuacji, skoro Wojewoda ocenił zgromadzony materiał dowodowy jako nadal niepełny, to z uwagi na ciążące na nim jako organie drugiej instancji obowiązki oraz mając na względzie opisany wyżej przebieg postępowania, zobowiązany był do samodzielnego uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Starostę bądź ewentualnie do zlecenia wykonania dodatkowych czynności w tym zakresie temu organowi. Ponownie należy bowiem podkreślić, że decyzja kasatoryjna, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może być wydana tylko, gdy uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że na organie drugiej instancji spoczywa – tak jak na organie pierwszej instancji – obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy i obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a.). Dlatego w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, to jest gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to Wojewoda zobowiązany był uzupełnić postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 § 1 in fine k.p.a. Podnieść również trzeba, że mając na względzie treść odwołania skarżącej, a także sprzeciwów wniesionych przez skarżącą i Prezydenta – reprezentującego Gminę, oczywiste jest, że wolą tych stron jest zakończenie postępowania wyjaśniającego, bez konieczności przedłużania postępowania wskutek przekazywania sprawy organowi pierwszej instancji do rozpoznania jej po raz szósty. Nie ulega zarazem wątpliwości Sądu, że wobec zgromadzenia przez Starostę obszernego materiału dowodowego w sprawie, nie sposób twierdzić, że postępowanie dowodowe nie zostało przez ten organ przeprowadzone. Ewentualne braki w tym mogły być więc z pewnością usunięte w trakcie postępowania odwoławczego, na zasadach określonych w art. 136 k.p.a. Z powyższego wynika zatem, że bezzasadnie Wojewoda stwierdził konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, celem uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Tym samym organ odwoławczy błędnie ocenił, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Mając to na uwadze, stwierdzić należało, że organ odwoławczy niezasadnie uchylił się od załatwienia rozstrzyganej sprawy co do jej istoty. Niewątpliwie wskazane przez niego uchybienia nie uzasadniały wydania w tej sprawie decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd był zatem zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 151a § 1 zdanie 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują; zwrot wpisu od sprzeciwu (100 zł) – na rzecz Prezydenta oraz zwrot wpisu od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości określonej w przepisach o opłatach za czynności radcy prawnego (480 zł), powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) – na rzecz skarżącej.