II OSK 2524/21

SENTENCJA Dnia 1 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 94/21 w sprawie ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie altanki ogrodowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 94/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w sprawie dotyczącej zgodności z prawem altany ogrodowej wybudowanej w ogródku przynależnym do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. Skarżący w skardze wywiedzionej do Sądu pierwszej instancji wniósł o stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] dopuścił się przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku, przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w tej sprawie w dniu 17 listopada 2019 r. złożył ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wyjaśnił, że jest właścicielem lokalu nr [...] oraz współwłaścicielem części wspólnej nieruchomości, na której posadowiona jest altana ogrodowa. Inwestorem altany ogrodowej jest W. J. – członek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., dlatego, zdaniem skarżącego, Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przyśpieszenia zakończenia tego postępowania i usunięcia obiektu budowlanego. W ocenie skarżącego, obiekt ten stwarza realne zagrożenie pożarowe, również dla lokalu skarżącego znajdującego się na szóstej kondygnacji budynku. Dodał, że postępowanie w tej sprawie toczy się blisko dwa lata, a czynności organu są nieefektywne, podejmowane w znacznych odstępach czasu, dlatego postępowanie to należy uznać za prowadzone przewlekle. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż skarżący w dniu 18 listopada 2019 r. wniósł ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który – pismem z 16 grudnia 2019 r. – poinformował skarżącego, że nie jest możliwe skuteczne złożenie przez niego ponaglenia na podstawie art. 37 k.p.a., gdyż nie jest on stroną postępowania. Organ podkreślił, że postanowieniem z [...] listopada 2019 r. odmówił dopuszczenia M. M. do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Organ opisał też przebieg postępowania i wskazał, że decyzja w sprawie zostanie wydana po upływie terminu wskazanego w zawiadomieniu stron z 6 maja 2021 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. we wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, w którym nie był stroną. Nie może w związku z tym domagać się zobowiązania organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy, w której nie może brać udziału. Z tego samego względu skarżący nie mógł też skutecznie wnieść ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., co stanowiło warunek formalny wniesienia skargi do sądu (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., musi być wniesione skutecznie, czyli przez stronę postępowania, "gdyż tylko w ten sposób może być zrealizowany cel wniesienia tego środka zaskarżenia, który jest wymagany przed wniesieniem skargi do sądu, a więc skłonienie organu do załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym terminie w celu uniknięcia postępowania sądowego. Samo formalne złożenie ponaglenia z żądaniem wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, nie oznacza, że zostało ono skutecznie wniesione i że został spełniony warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. Tego rodzaju pismo może być potraktowane jako skarga powszechna, o której mowa w art. 227 k.p.a.". W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. i art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzono do zarzutu wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie dysponuje własnym, skonkretyzowanym, indywidualnym i aktualnym interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym, czego konsekwencją było bezpodstawne odrzucenie skargi. Interes prawny skarżący wywiódł z faktu, że jest właścicielem lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. oraz współwłaścicielem nieruchomości gruntowej, która w części przynależna jest to lokalu nr [...] w tym budynku, na której posadowiona jest altana ogrodowa. Zdaniem skarżącego, jako, że inwestorem spornego obiektu budowlanego jest członek dwuosobowego Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., Zarząd Wspólnoty nie podejmuje żadnych działań zmierzających do usunięcia tej altany, która stwarza zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia mieszkańców budynku przy ul. [...] w W. W związku z "konfliktem interesów" skarżący uznał, że Wspólnota Mieszkaniowa w tej sprawie nie reprezentuje interesów właścicieli pozostałych lokali, poza interesem inwestora, będącego członkiem zarządu. Stąd konieczność uznania interesu prawnego skarżącego w rozpoznawanej sprawie dotyczącej oceny zgodności z prawem wybudowanej altany ogrodowej. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdyż postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga M. M. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), gdyż podmiot ten nie jest legitymowany do złożenia środka zaskarżenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w sprawie dotyczącej zgodności z prawem altany ogrodowej wybudowanej w ogródku przynależnym do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] prowadzi z urzędu postępowanie w sprawie altany ogrodowej wybudowanej w ogródku przynależnym do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. Skarżący, będący właścicielem lokalu nr [...] w tym budynku, nie został uznany za stronę tego postępowaniu, co wynika m.in. z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2019 r., którym odmówiono skarżącemu dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony. Tymczasem skarżący tak w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze, czy w skardze kasacyjnej podnosi, że wybudowana przy lokalu nr [...] altana ogrodowa stwarza zagrożenie pożarowe, stąd w ocenie skarżącego, ma on – jako właściciel lokalu nr [...] znajdującego się na szóstej kondygnacji budynku oraz współwłaściciel części wspólnych – interes prawny w tym postępowaniu, pomimo, że co do zasady interes właścicieli poszczególnych lokali w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej reprezentuje wspólnota mieszkaniowa. W tych okolicznościach sprawy NSA uznał, że skarżący nie legitymuje się własnym, skonkretyzowanym i indywidualnym interesem prawnym uprawniającym go do skutecznego wniesienia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenia w związku z zarzutem przewlekłego prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] postępowania w sprawie dotyczącej spornej altany ogrodowej, a następnie skargi do sądu administracyjnego na ewentualną przewlekłość tego organu administracji. Wyjaśnić bowiem należy, że m.in. w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) ustawodawca przewidział, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Ujawniając stan owego zagrożenia organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela obiektu budowlanego bądź zarządcy budynku. W przypadku obiektu budowlanego, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048), podmiotem praw i obowiązków w zakresie zarządu nieruchomością wspólną jest wspólnota mieszkaniowa, tworzona przez ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. NSA podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do zadań wspólnoty mieszkaniowej (działającej przez swój zarząd), a nie do poszczególnych jej członków, należy obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego wspólnej nieruchomości, w tym budynku. To wspólnota mieszkaniowa działa w imieniu i na rzecz właścicieli lokali – członków wspólnoty. Trudno sobie wyobrazić, aby o bezpieczeństwie przeciwpożarowym budynku wielomieszkaniowego, a tym samym o bezpieczeństwie lokali mieszkalnych w nim znajdujących się, mógł decydować indywidualnie każdy właściciel lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z 17 marca 2010 r., II OSK 539/09). Dodatkowo zauważyć należy (z uwagi na podnoszoną przez skarżącego kwestię "konfliktu interesów"), że ustawa o własności lokali przewiduje środki prawne w przypadku niewykonywania obowiązków przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej (art. 26 ust. 1). Wzmacnia to tezę, że skarżący nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi oraz że poprzedzające wniesienie skargi postępowanie administracyjne nie dotyczy jego interesu prawnego. Skarżący bowiem jako właściciel lokalu mieszkalnego w budynku wspólnoty może innymi środkami prawnymi niż udział w postępowaniu administracyjnym i poprzez następnie wnoszoną skargę do sądu administracyjnego reagować na wadliwe - jego zdaniem - działanie członka zarządu wspólnoty mieszkaniowej. W tej sprawie oznacza to, że skarżący nie mógł brać i nie brał udziału w prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z urzędu postępowaniu w sprawie altany ogrodowej wybudowanej w ogródku przynależnym do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. Tym samym skarżący nie mógł skutecznie wnieść ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., co stanowiło warunek formalny wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, warunkiem formalnym wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem zaskarżenia jest ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Z art. 37 § 1 k.p.a. wprost wynika, że prawo do wniesienia ponaglenia przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Zatem wniesienie ponaglenia przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, jest bezskuteczne, w konsekwencji czego, podmiot ten nie może skarżyć przewlekłości postępowania. Taka skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna, której zarzuty dotyczą nieprzyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania, pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., ją oddalił. Zgodnie z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.