IV SA/Wa 1174/20

SENTENCJA Dnia 16 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2020 roku sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. G. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE IV SA/Wa 1174/20 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za wyłączenie, niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej jako "u.o.g.r.l.") z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 0,6964 ha, w tym klasy IVb o powierzchni 0,3181 ha oraz klasy V o powierzchni 0,3783 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, położonych w Dzielnicy [...][...], przy ul. [...], stanowiących część działki ew. nr [...] z obrębu [...] o całkowitej powierzchni 0,9575 ha. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. We wszczętym z urzędu w dniu 28 stycznia 2019 r. postępowaniu Prezydent [...] ustalił, iż zagospodarowanie gruntu o powierzchni 0,6964 ha, stanowiącego część ww działki ew. nr [...] z obrębu [...] nie wskazuje na rolnicze użytkowanie gruntu. Powyższe zostało ustalone na podstawie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2019 r., zdjęć lotniczych pochodzących z serwisu mapowego Urzędu [...], w którym na fotoplan składają się zdjęcia wykonane w dniach [...], [...] i [...] kwietnia 2018 r. i ortofotomap. Organ ustalił, iż teren ten, początkowo niezabudowany i niezagospodarowany, porośnięty trawą i niską roślinnością począwszy od 2016 r. był sukcesywnie zajmowany pod skład materiałów budowlanych. O powyższym świadczą zdjęcia z ortofotomapy pokazujące zmagazynowane różnego rodzaju materiały budowlane w dużych ilościach oraz stojące na środku nieruchomości (przejeździe) duże samochody ciężarowe. Podczas wizji właścicielka gruntu – B. G., reprezentowana przez R. G., przyznała fakt braku wyłączenia w drodze administracyjnej gruntu z produkcji rolniczej pod dwiema wiatami, o powierzchni 34,96 m2 każda, oraz pod trzema utwardzonymi wjazdami płytami MON, po 50 m2 każdy - zjazdy z ul. [...], a także pod budynkiem gospodarczym o pow. 35 m2. A także, że teren działki jest czasowo wykorzystywany do magazynowania materiałów budowlanych. Wskazał, iż warstwa biotoniczna nie została zdjęta. Podczas oględzin stwierdzono rownież, iż na gruncie został w części wysypany gruz (pod zmagazynowanymi materiałami budowlanymi). Wszelkie zmiany dokonane zostały za wiedzą i zgodą B. G. Strona zobowiązała się do dostarczenia w terminie do 15 dni roboczych aktualnej mapy, wskazującej dokładną powierzchnię działki nr [...], wyłączonej pod teren zajęty przez skład budowlany. Ustalono także, iż teren działki nie jest wysypany gruzem, w jej części środkowej znajduje się przejazd. Podczas oględzin dokonano także zdjęcia poglądowe. Z przeprowadzonych czynności sporządzono protokół w obecności pracowników organu, właścicielki nieruchomości B. G. oraz jej pełnomocnika R. G., który następnie został podpisany przez wszystkie osoby uczestniczące w oględzinach. Pismem z dnia 7 marca 2019 r. B. G. przedłożyła: pełnomocnictwo dla R. G. wraz z opłatą skarbową, kopię zgłoszenia budowy 3 wiat o konstrukcji stalowej o powierzchni zabudowy 34,96 m2 z dnia [...] kwietnia 2017 r., kopię zgłoszenia budowy 3 budynków gospodarczych o pow. zabudowy po 35 m2 z dnia [...] czerwca 2016 r., szkic sytuacyjny nieruchomości w skali 1:1000 z oznaczeniem istniejących obiektów i utwardzenia fragmentów terenu oraz kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000. Zdaniem organu I instancji przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło stwierdzić, iż przedmiotowe grunty rolne, w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l., zostały wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy. Powyższe stwierdzenia natomiast implikuje konieczność ustalenia wobec sprawcy wyłączenia obligatoryjnej opłaty, w wysokości dwukrotnej należności, zgodnie z art. 28 u.o.g.r.l. Wysokość ww opłaty została zatem ustalona w oparciu o ww obowiązującą regulację prawną i na podstawie powyższej wskazanych dowodów, zgromadzonych w sprawie. Wobec powyższego, dokonując stosownych szacunków, organ I instancji w odniesieniu do gruntów rolnych o łącznej powierzchni 0,6578 ha, w tym klasy IVb o powierzchni 0,2943 ha oraz klasy V o powierzchni 0,3635 ha, działając na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., nałożył na właściciela nieruchomości – T. G. opłatę za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. w wysokości dwukrotnej należności, tj. w kwocie 170.527,40 zł. Kolejno, w odniesieniu do części działki ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0386 ha objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2009 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], poz. [...]), organ I instancji działając na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nałożył na właścicielkę nieruchomości – T. G. opłatę podwyższoną o 10%, tj. w kwocie 5.713,01 zł, płatną w terminie 60 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna oraz opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów trwale wyłączonych z produkcji w kwocie 571,30 zł płatna przez okres 10 lat od 2020r. do 2029 r. włącznie w terminie do 30 czerwca każdego roku. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem T. G. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie, wnosząc o uchylenie ww decyzji i zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 4 ust. 11, art. 28 ust. 1, art. 12 w związku z art. 28 ust. 1 oraz art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l. W uzasadnieniu swojego stanowiska w szczególności podniosła, iż organ I instancji nie odniósł się do wniesionych przez stronę uwag do protokołu z oględzin nieruchomości, zgodnie z którymi teren działki jest czasowo wykorzystywany do magazynowania materiałów budowlanych a warstwa biotoniczna nie została zdjęta. W ocenie odwołującej się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu oznacza przekształcenie gruntu w sposób trwały i podjęcie na nieruchomości działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie doszło bowiem do trwałego przekształcenia gruntu. Nadto podniosła, iż organ I instancji wadliwie wyliczył opłatę za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu, uznając jako podstawę do ustalenia pełną powierzchnię działki objętej postępowaniem, w sytuacji gdy odwołująca się dokonała zgłoszenia budowy dwóch wiat o powierzchni 34,96 m2 każda oraz trzech utwardzonych wjazdów płytami MON, po 50 m2 każdy a także budynku gospodarczego o pow. 35 m2. Odwołująca zakwestionowała również, by jakakolwiek część działki ew. nr [...] z obrębu [...] znajdowała się na obszarze objętym ww miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Prezydenta [...], wyrażonego w odpowiedzi na wniesione odwołanie, podniesione w odwołaniu zarzuty są niezasadne. Organ potwierdził, iż odwołująca się dokonała faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej poprzez urządzenie składu materiałów budowlanych (to jest miejsc, w których składowane są materiały budowlane oraz przejazdu i miejsc do postoju samochodów ciężarowych przewożących te materiały). Ponadto wskazał, że zgodnie z pismem p.o. Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], działającej z upoważnienia Zarządu Dzielnicy [...][...] z dnia [...].09.2019 r. przekazującym wypis i wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2009 r., przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] o przeznaczeniu: teren ulic publicznych oraz częściowo na na terenie nieobjętym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając wniesione dowołanie SKO w [...] wskazało, iż kwestią sporną w prowadzonym postępowaniu jest to czy w związku z zagospodarowaniem części działki ew. nr [...] z obrębu [...] na potrzeby prowadzenia składu materiałów budowlanych doszło do wyłączenia ww gruntów z naruszeniem zasad wynikających z ww przepisu art. 11 u.o.g.r.l. Ale przede wszystkim sporne jest to, czy warunkiem sine qua non rozpoczęcia innego nie rolnicze użytkowania gruntów jest przekształcenie tych gruntów w sposób trwały, czy też nawet ich czasowe przekształcenie pozwala uznać, że doszło do wyłączenia gruntów. W tym zakresie organ odwoławczy uznał, opierając się o przytoczone w decyzji orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej powyższych gruntów rolnych. Zaistniałe po 2015 r. zmiany w zagospodarowaniu części ww działki ew. nr [...] polegające na utwardzeniu wjazdów na jej teren utwardzonymi płytami MON, wysypaniu części terenu gruzem pod składowanymi materiałami budowlanymi a także posadowieniu dwóch wiat i budynku gospodarczego stanowiły działania mające na celu rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu, tj. przeznaczenie go na skład materiałów budowlanych. Konsekwencją zagospodarowania ww. działki na skład materiałów budowlanych była zaś faktyczna niemożność równoczesnego prowadzenia na niej produkcji rolnej, mimo że - jak wskazuje odwołująca się - z gruntu nie zdjęto warstwy biotonicznej. Jednocześnie, nawet jeśli przyjąć, że wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej miało jedynie charakter czasowy, to powyższe, w świetle min. poglądu WSA w Warszawie wyrażonego w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r., IV SA/Wa 1812/13, nie ma znaczenia w kontekście stwierdzenia, że doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l., a w konsekwencji zastosowania sankcji, przewidzianej w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości wyliczonej opłaty za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu, uznając jako podstawę do ustalenia pełną powierzchnię działki objętej postępowaniem, w sytuacji, gdy odwołująca się dokonała zgłoszenia budowy ww obiektów organ odwoławczy uznał zasadność stanowiska w tej materii Prezydenta [...]. Organ I instancji prawidłowo bowiem przyjął, że sam fakt dokonania zgłoszenia budowy ww. obiektów nie skutkował wyłączeniem gruntów objętych zgłoszeniami z produkcji rolniczej, wobec czego powierzchnię pod tymi obiektami należało także objąć opłatą za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Postępowanie dotyczące zgłoszenia jest postępowaniem niezależnym i odrębnym od postępowania dotyczącego zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Tym samym nawet dokonanie takiego zagłoszenia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Także, wbrew twierdzeniu skarżącej, załączony do akt sprawy wypis i fragment wyrysu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...] jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotowa działka znajduje się w części na terenie objętym ww. planem miejscowym oznaczonym symbolem: [...] o przeznaczeniu, teren ulic publicznych a częściowo na terenie nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji w odniesieniu do tej części gruntu, która znajdowała się na obszarze objętym planem miejscowym, tj. gruntu rolnego o łącznej powierzchni 0,0386 ha, w tym klasy IVb o powierzchni 0,0238 ha oraz klasy V o powierzchni 0,0148 ha, należało zastosować normę prawną określoną w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., jako że grunt ten wyłączony z produkcji rolniczej pomimo braku decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l przeznaczony był na cele nierolnicze. Ostatecznie SKO uznało, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. T. G. wystąpiła do tut. Sądu ze skargą, zarzucając naruszenie: - art. 105 par. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (zwany dalej: k.p.a.) poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego, na skutek błędnego uznania, że nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na to, że skarżący nie miał w toczącym się postępowaniu przymiotu strony; - art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80 par. 1 i art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającego na tym, iż nie określono powierzchni przekształconej przed rokiem 2015, które to przekształcenie wynikało z zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki, nie przeprowadzono dowodu dotyczącego rzeczywistego przekształcenia dokonanego przed 2015 r; - art.107 §3 Kpa polegające na nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji przez organ I instancji do wniesionych do protokółu z wizji lokalnej uwag strony; - art. 12 w zw. z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym wyliczeniu opłaty za wyłączenie z produkcji rolnej; - art. 104 § 1 w zw. z art. 6 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji orzekającej o fakcie wyłączenia z produkcji, podczas gdy przepis art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. upoważnia organ tylko do ustalenia z tym związanej opłaty bez orzekania o samym wyłączeniu, albowiem jest wyłączenie z produkcji rolnej; - art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania artykułu 138 par. 2 k.p.a. tj. uchylenia decyzji w całości i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie decyzji w części oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła min, iż wbrew ustaleniom organu na opisanej w skarżonej decyzji powierzchni gruntu działki nr 1 nie nastąpiło trwałe przekształcenie gruntu z usunięciem warstwy biotonicznej, stanowiącej podstawę klasyfikacji gruntów. Czasowo składowane materiały budowlane znajdują się na drewnianych paletach położonych bezpośrednio na powierzchni gruntu. Podniosła także, iż naruszony został art. 12 w zw. z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym wyliczeniu opłaty za wyłączenie z produkcji rolnej. Uznano jako podstawę dla ustalenia opłaty pełną powierzchnię działki objętą postępowaniem. Rolą organu jest natomiast ustalenie, kiedy nastąpi faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i według jakich cen ustalić należność pieniężną, a przede wszystkim, jaka rzeczywiście powierzchnia została wyłączona. Wskazał także, iż wątpliwości, co do tego, czy wyłączenie z produkcji rolnej powinno obejmować całość działki rolnej, czy też tylko jej część wymaganą do zabudowy, ostatecznie usunięte zostały za pośrednictwem wykładni dokonanej w stanowisku zaprezentowanym w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997r. sygn. OPS 13/96. Uznano tam, że w wyłączenie z produkcji rolniczej może nastąpić jedynie dla takiej powierzchni gruntu, jaka jest niezbędna na cele zaplanowanej i ściśle określonej budowy. Zwrócono nadto uwagę, iż wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także i takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłoby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w ustawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać na niezasadność zarzutu skargi, który został być może omyłkowo przez pełnomocnika skarżącej podniesiony, a dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżoną bowiem decyzją Kolegium nie orzekło o umorzeniu postępowania administracyjnego lecz o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyjaśniając motywy stanowiska zajętego przez Sąd wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji stanowiły w kontrolowanej sprawie, przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższa ustawa dostosowana do konstytucyjnej zasady zapewnienia przez władze publiczne bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom oraz obowiązku ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – m.in. reguluje w rozdziale 2 zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczenie ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 tej ustawy, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, po uzyskaniu zgody, właściwego organu administracji, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten statuuje ogólna zasadę, iż zmiany przeznaczenia takich gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, została uregulowana w art. 11 ustawy, który stanowi, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Z powyższego jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania owej decyzji (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy), o której wydanie, w okolicznościach niniejszej sprawy, co bezsporne, skarżąca nie wystąpiła. Wobec powyższego zastosowanie ma przepis art. 28 ww ustawy, zgodnie z którego ust. 1 - szym - w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Zaś w myśl ustępu 2 - w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Obligatoryjność i wysokość tej opłaty wyliczana jest w oparciu o art. 12 ww ustawy. Odnosząc się zatem do meritum podniesionych zagadnień co do zasady Sąd w całości aprobuje stanowisko organów zawarte w kwestionowanych decyzjach. Organy bowiem słusznie uznały, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ww ustawy. I w tym zakresie nie ma żadnego znaczenia czy wyłączenie ma charakter czasowy czy też trwały. Przez wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rozumie się bowiem rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Wyłączenie gruntu rolnego z produkcji, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jest czynnością faktyczną. Należy jednak pamiętać, że rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów nie polega na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, lecz na podjęciu na nieruchomości działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Czynnością taką może być zatem np. postawienie na gruncie obiektów w celu prowadzenia w nim działalności gospodarczej, czy uzbrojenie gruntu z myślą o późniejszej budowie niezwiązanej z produkcją rolną, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Z powyższego wynika, że co do zasady, jeżeli chodzi o grunty rolne, poza gruntami wytworzonymi z gleb pochodzenia mineralnego klas IV-VI, w przypadku "odrolnienia" istnieje obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie. Sankcją za wyłączenie z produkcji dokonane niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. (faktyczne wyłączenie bez wymaganej decyzji), jest ustalenie i wymierzenie sprawcy wyłączenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności. Istotne jest również, że wymierzenie sankcji nie jest uzależnione od tego, jak długo trwało wyłączenie gruntu z produkcji i czy w ogóle sprawca miał zamiar trwałego wyłączenia. Prawodawca nie ograniczył stosowania powyższej sankcji do przypadków trwałego wyłączania gruntu z produkcji rolnej. Rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu, a następnie zaprzestanie takiego użytkowanie, a nawet doprowadzenie gruntu do stanu pierwotnego, nie uchroni sprawcy od wymierzenia sankcji. Jednakże, w ocenie Sądu, w stanie badanej sprawy, powierzchnia faktycznie wyłączonego z produkcji rolnej gruntu skarżącej nie została w sposób prawidłowy wyliczona. Organ odwoławczy swoje ustalenia oparł wyłącznie na ustaleniach organu I instancji, nie badając natomiast okoliczności podniesionych we wniesionym odwołaniu. Sporządzony z wizji protokół, o treści dość lakonicznej, odnosi się wyłącznie do opisu zaistniałego stanu na gruncie tj. poczynionych na nim przez skarżącą zmian celem prowadzenia działalności gospodarczej. Nie przeprowadzono natomiast żadnych pomiarów, wyliczeń przy udziale uprawnionego geodety, celem prawidłowego ustalenia rzeczywistej powierzchni gruntu przejętej przez skarżącą na inny cel niż rolny. Materiał dowodowy w sprawie w postaci map lotniczych, dołączonych do akt sprawy fotografii jak i dokumenty dotyczące dokonanego przez skarżącą zgłoszenia budowy dwóch wiat oraz utwardzonych płytami trzech wjazdów na teren skarżącej w sposób oczywisty i nie budzący żadnych watpliwości wskazuje na wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej. Nie pozwala jednak na stwierdzenie jaką powierzchnię to wyłączenie obejmuje. Natomiast od dokładnego ustalenia rzeczywistej powierzchni wyłączonego przez skarżącą gruntu z produkcji rolniczej uzależniona jest wysokość naliczonej obligatoryjnej opłaty - sankcji (art. 12 w zw z art. 28 ww ustawy). Organ odwoławczy bez dokładnego wyjaśnienia w tym zakresie stanu faktycznego, wadliwie ocenił, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, odpowiada przepisom prawa jak i regułom postępowania administracyjnego zawartym w kodeksie postępowania administracyjnego. Trzeba mieć w tym kontekście na uwadze, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne – o czym decyduje przepis art. 16 k.p.a. Oznacza to, iż organ administracji publicznej drugiej instancji, rozpoznając sprawę na skutek odwołania strony, nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zgodności tej decyzji z prawem, lecz winien ponownie samodzielnie rozpoznać merytorycznie sprawę, z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wynika z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem nie tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji ale przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Granice tego postępowania wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i wskazana wyżej zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w razie potrzeby do zastosowania art. 136 k.p.a., a zatem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem organ odwoławczy, w zakresie opisanym, poprzestał na postępowaniu dowodowym przypisanym organowi pierwszej instancji, który zdaniem Sądu, jest niewystarczający. Zatem w obliczu powyższego, ponownie rozpoznając wniesione odwołanie, mając także na uwadze, iż sankcja za nieuprawnione "odrolnienie" gruntu, w zależności od jego powierzchni oraz klasy bonitacyjnej, może wiązać się ze znacznymi kosztami (zgodnie z ww art. 28 cyt ustawy - dwukrotna jednorazowa należność i opłaty roczne) SKO winno wnikliwie przeprowadzić stosowne pomiary celem rzetelnego ustalenia powierzchni gruntu faktycznie przejętego na inny cel niż rolny, w konsekwencji dla prawidłowego ustalenia przedmiotowej opłaty. Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] weźmie pod uwagę powyższe wywody i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw z art. 205 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.