II OSK 1478/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie: Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia NSA Ludwik Żukowski (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 975/03 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Po 975/03 oddalił złożoną przez M. K. skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...] w sprawie nakazu rozbiórki części budynku letniskowego położonego na działce nr [...] w S. w Gminie D.. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że orzekające w sprawie organy właściwie ustaliły, iż zaszły określone w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U . z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przesłanki wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Bezspornym jest, że dobudowana przez skarżącą, murowana część budynku została wzniesiona bez wymaganego przez art. 28 -Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Realizowanie budowy bez wymaganego pozwolenia zobowiązywało organy do wydania nakazu rozbiórki. Opisany wyrok WSA zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika M. K.. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 -Prawa budowlanego, art. 48 -Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. oraz art. 48 ust. 1-3- Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po tej dacie, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U . Nr 80, poz. 718 ze zm.), a także § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U . z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji również naruszenie szeregu przepisów postępowania, w postaci art. 7, art. 28, art. 75, art. 61 § 1, 3 i 4, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a ., a także art. 32, art. 115, art. 134 § 1 i 2, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .). W ocenie pełnomocnika skarżącej przepis art. 28 -Prawa budowlanego został naruszony przez WSA, gdyż orzekające organy przed wydaniem nakazu rozbiórki nie oceniły dostatecznie dokładnie jakiego rodzaju prace budowlane zostały przez skarżącą zrealizowane i czy skarżąca mogła ubiegać się o nowe pozwolenie na budowę, co uchroniłaby ją przed sankcją administracyjną w postaci nakazu rozbiórki. Przepis art. 48 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej do 11 lipca 2003 r., tj. przed wejściem w życie art. 1 pkt 37 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, został przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszony, bowiem Sąd zastosował go podczas gdy w takim brzmieniu nie obowiązywał on już w dacie wydawania wyroku. Z tych samych powodów naruszeniu uległy art. 48 ust. 1-3 -Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym przez przytoczony przepis nowelizujący. Rolą Sądu pierwszej instancji było skonstruowanie oceny prawnej, zgodnie z którą organy powinny ograniczyć się do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i zobowiązania strony do przedstawienia stosownych dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowoli budowlanej poprzez wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Pełnomocnik skarżącej uważa, że w rozpatrywanej sprawie naruszono także przepis intertemporalny zawarty w art. 7 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W skardze kasacyjnej przyznano, że przepis ten umożliwia legalizację samowoli budowlanej w oparciu o nowe brzmienie art. 48 -Prawa budowlanego, o ile przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (11 lipca 2003 r.) organ nie wydał ostatecznej decyzji w sprawie nakazu rozbiórki. Z uwagi na uchybienia organów w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy, Sąd powinien uznać legalizację samowoli budowlanej za dozwoloną. Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia obowiązującego w dacie orzekania przez organy przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaakceptował bowiem fakt, iż jako jedną z przyczyn wydania nakazu rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wskazał naruszenie przepisów o usytuowaniu budynku; w szczególności zaś oparł się na ustaleniach co do tego, że budynek został usytuowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bez pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej. Okoliczność ta nie mogła w ocenie pełnomocnika skarżącej przemawiać za wydaniem nakazu rozbiórki, skoro przytoczony przepis w części, w jakiej wymagał zgody właściciela działki sąsiedniej, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P. 11/00 (OTK ZU 2001 Nr 2, poz. 33) został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 -Prawa budowlanego. Uzasadniając naruszenie przepisów art. 7, art. 28, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a . pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż Sądu pierwszej instancji w niewłaściwy sposób zaakceptował pogląd orzekających organów, że J. P. jest stroną postępowania. Stroną mogła być tylko M. K. działająca przez pełnomocnika E. D.. Ustalone przez organy okoliczności, polegające na tym, że J. P. złożyła do organu nadzoru budowlanego zawiadomienie o samowoli budowlanej i powołała się na naruszenie norm technicznych oraz pomniejszenie wartości własnej nieruchomości były wystarczające do stwierdzenia, że przysługiwał jej przymiot strony. Konsekwencją naruszenia przez orzekające organy art. 28 k.p.a . było naruszenie przez Sąd przepisów art. 61 § 1, 3 i 4 k.p.a . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nie był uprawniony do traktowania, pochodzącego od J. P. zawiadomienia o samowoli budowlanej, jako podania i prowadzić na jego podstawie postępowania. Pełnomocnik skarżącej łączy naruszenie art. 28 k.p.a . z naruszeniem art. 151 p.p.s.a . twierdząc, że brak przymiotu strony w przypadku adresata decyzji powodował, iż do oddalenia skargi doszło z naruszeniem art. 151 p.p.s.a . Sąd pierwszej instancji powinien był skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c p.p.s.a . Naruszenie art. 32 p.p.s.a . polegało, wedle oceny pełnomocnika skarżącej, na tym, iż w nieuprawniony sposób Sąd potraktował skarżącą za stronę postępowania sądowego; status inwestora przysługiwał bowiem E. D.. Przepis art. 134 § 2 p.p.s.a . uległ naruszeniu bowiem Sąd nie doszedł w rozpoznawanej sprawie do wniosku, iż zastosowanie znajdował art. 48 -Prawa budowlanego w wersji korzystniejszej dla inwestorów, tj. w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. Stosując pierwotną, mniej korzystną wersję art. 48 -Prawa budowlanego Sąd rozstrzygnął sprawę na niekorzyść strony z naruszeniem art. 134 § 2 p.p.s.a . Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Uczestnik postępowania, J. P. również nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez należycie umocowanego pełnomocnika skarżącej, w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a . Na początku odnieść się należy się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów art. 115, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a . Stosownie do wymogów art. 176 p.p.s.a . skarga kasacyjna, obok przytoczenia podstaw kasacyjnych, powinna zawierać także ich uzasadnienie. W konkretnym przypadku nie wskazano jakiegokolwiek argumentu przemawiającego za naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 115, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a . Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać oceny trafności przywołanych wzorców kontroli instancyjnej. Uzasadniając zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a . pełnomocnik skarżącej nie wskazał w jaki sposób tenże Sąd mógł dopuścić się naruszenia tych przepisów; ograniczył się do stwierdzenia, że w sprawie pominięto istotne okoliczności faktyczne. Podkreślić należy, iż przepisy te są przepisami postępowania administracyjnego i podlegają stosowaniu przez organy administracji publicznej. Wykazanie, że doszło naruszenia przez sąd administracyjny przepisów postępowania administracyjnego wymagało przedstawienia związku pomiędzy tymi naruszeniami, jakich dopuściły się na ich tle orzekające organy oraz aprobującą takie nielegalne działania lub zaniechania oceną prawną Sądu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej żadnej argumentacji w tym zakresie nie zawiera, co nie czyni realnym zbadanie owych zarzutów przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie zasługują na aprobatę zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U . z 2006r. Nr 156, poz.1118 ze zm, zwanego dalej –Prawem budowlanym). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U . Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Funkcją Sądu pierwszej instancji rozpoznającego złożoną skargę była wyłącznie ocena legalności działania organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Właściwie ocenił Sąd pierwszej instancji, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji ([...]) przepis art. 48 -Prawa budowlanego przewidywał obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego lub znajdującego się w trakcie budowy, bez wymaganego przez art. 28 tej ustawy, pozwolenia na budowę. Nie może zostać uwzględniony argument skargi kasacyjnej, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U . Nr 80, poz. 718 ze zm.) uchwalona została przed wydaniem zaskarżonej decyzji i z tych względów skarżąca mogła ubiegać się o legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 48 -Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 37 cytowanej ustawy nowelizującej. Przepisy art. 7 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw przewidywały możliwość stosowania nowych regulacji wyłącznie w tych sprawach, w których postępowanie wszczęto przed datą wejścia w życie nowelizacji (tj.11 lipca 2003 r.) i nie zakończono go ostateczną decyzją. Rozpoznawana przez organy nadzoru budowlanego sprawa do takich nie należała, gdyż zakończono ją wydając ostateczną decyzję [...], a więc przed wejściem w życie przepisów nowelizujących zasady usuwania skutków samowoli budowlanej, tj. przed 11 lipca 2003 r. Wbrew poglądowi pełnomocnika skarżącej, Sąd nie był uprawniony do dowolnego wskazywania organom która wersja art. 48 -Prawa budowlanego powinna być przez nie zastosowana. Poprawnie ustalono w zaskarżonym wyroku, że stan prawny determinowany jest datą wydania zaskarżonej decyzji. Ustalając taki stan prawny sprawy Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 7 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Nie został także przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszony przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U . z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Po pierwsze, ani treść podstawy prawnej, ani treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na to, aby przepis ten został zastosowany przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. Po drugie, wyłączną materialnoprawną podstawą wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego były przepisy art. 48 i art. 28 -Prawa budowlanego. Pojedyncze, enigmatyczne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że obok okoliczności określonych w art. 48 -Prawa budowlanego w badanej sprawie można dopatrywać się także "naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" (k. nr 23b akt administracyjnych pierwszej instancji) nie uprawnia do twierdzenia, że cytowany przepis został przez organy zastosowany, ani też że jego treść miała wpływ na wynik postępowania. Przepisu tego nie zastosowały orzekające organy. Nie można więc stwierdzić, że Sąd mógł dopuścić się jego naruszenia. Przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie naruszono także art. 28 k.p.a ., gdyż orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego właściwe uznały, że J. P. jest stroną postępowania. J. P. jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działką, na której wzniesiono obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z dowodów zgromadzonych przez organy, nielegalnie wzniesiony obiekt budowlany usytuowano w odległości 75 cm od granicy nieruchomości J. P., co spowodowało, że należąca do niej działka letniskowa znacznie straciła na swojej atrakcyjności i cenie rynkowej. Motywy te przesądziły, że pismem z dnia [...] lipca 2002 r. J. P. zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o inwestycji realizowanej bez stosownego pozwolenia na budowę (k. nr 2 akt administracyjnych pierwszej instancji). Skoro wynik sprawy w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zmierza do objęcia ochroną interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, właściciel ten jest stroną takiego postępowania. Ma interes prawny w domaganiu się od właściwych organów zgodnego z prawem ukształtowania zabudowy na sąsiadującej działce, w sposób jak najmniej ograniczający jego prawo własności nieruchomości. Nie mogło także dojść do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 61 § 1, 3 i 4 k.p.a . Pełnomocnik skarżącej oparł ten zarzut kasacyjny na faktach, które w istocie nie miały miejsca. Uznał mianowicie, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte na skutek podania złożonego przez J. P. w dniu [...] lipca 2002 r. Na takim mylnym założeniu oparte zostało twierdzenie, iż osoba ta nie mogła wszcząć postępowania nie posiadając interesu prawnego w sprawie w przedmiocie nakazu rozbiórki. Postępowanie przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji zostało tymczasem wszczęte z urzędu, z dniem [...] sierpnia 2002 r., co wnika z zawiadomienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w dniu [...] sierpnia 2002 r., nr [...] (k. nr 7 akt administracyjnych pierwszej instancji). Nie mogą zostać uwzględnione zarzuty skargi kasacyjnej opierające się na akceptacji niezgodnych z prawdą ustaleń faktycznych. Pismo J. P. z dnia [...] lipca 2002 r. nie było podaniem; było wyłącznie powiadomieniem organu o prowadzonej bez wymaganego pozwolenia budowie obiektu. Dostarczało organowi wiedzy co do okoliczności mogących uzasadniać wszczęcie postępowania z urzędu. Argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 p.p.s.a . zawiera wewnętrzną sprzeczność. Pełnomocnik skarżącej twierdzi, że Sąd błędnie ustalił, iż skarżąca M. K. jest stroną postępowania sądowego. Niejasny jest cel jaki chciał osiągnąć pełnomocnik skarżącej, skoro już składając skargę do WSA (poprzednio do byłego Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) M. K. zadecydowała, że pragnie być stroną postępowania i domagać się usunięcia przez Sąd zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nie jest też zrozumiałe z jakich przyczyn organy nadzoru budowlanego powinny, wedle twierdzeń pełnomocnika skarżącego, uznać E. D. za inwestora, skoro to M. K. przyznała, że prowadziła budowę bez stosowanego pozwolenia (k. nr 10 akt administracyjnych pierwszej instancji) Również M. K. była adresatem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę domku letniskowego, od warunków której odstąpiła dopuszczając się samowoli budowlanej (k. nr 6 akt administracyjnych pierwszej instancji). W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 2 p.p.s.a . Przepis ten zakazuje sądowi administracyjnemu pogarszania sytuacji skarżącego w stosunku do tej, w której znajduje się na skutek wydanych przez organy decyzji. Na gruncie badanej sprawy Sąd w ogóle nie korzystał z alternatywy wyboru prawnych konsekwencji o różnym stopniu dolegliwości dla skarżącej, gdyż zastosowane przepisy prawa nie dawały jakiejkolwiek możliwości wyboru. Przeciwnie, wprost i jednoznacznie z faktem samowoli budowlanej wiązały obowiązek wydania nakazu rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu. Powiązanie przez pełnomocnika skarżącej tego zarzutu ze zmianą legislacyjną, jakiej uległ z dniem 11 lipca 2003 r. art. 48 - Prawa budowlanego niczego nowego nie wnosi, skoro organ był związany stanem prawnym obowiązującym w dacie wydawania ostatecznej decyzji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a . także nie może zostać uwzględniony. Przepis ten wymaga od sądu przedstawienia w uzasadnieniu wyroku: stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jakkolwiek zwięzłe, zawiera nieodzowne minimum elementów wymaganych przez art. 141 § 4 p.p.s.a . Przedstawiono w nim dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczono treść art. 48 i art. 28 -Prawa budowlanego oraz wskazano na prawne konsekwencje zastosowania tych przepisów przez organy nadzoru budowlanego. Podkreślić jednak należy, iż zgodnie z art. 184 p.p.s.a . zd. drugie Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wtedy, jeżeli mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Skoro żaden z ocenionych dotychczas zarzutów kasacyjnych nie znalazł usprawiedliwionych podstaw, nie mogą również być uwzględnione zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 151 p.p.s.a . Wydanie zaskarżonej decyzji zgodnie z prawem zobowiązywało Sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a ., co równocześnie jednoznaczną przeszkodę stanowiło przeszkodę do zastosowania przepisów o uwzględnieniu skargi, w tym także zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a . Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a ., wobec nieustalenia żadnego z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a . oraz art. 181 p.p.s.a . orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.