II SA/Go 452/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skarg K.C., A.P., M.R., K.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargi. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku inwestora P. Spółki z o.o., ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: budowa wolnostojącej wieży o konstrukcji kratowej na fundamencie żelbetowym o wysokości do 62,0 m, instalacji anten radioliniowych, 9 anten sektorowych i urządzeń nadawczych o zasięgu wiązki do 140 m, montażu anten sektorowych na wysokości 59 m (+/- 0,5 m), budowie urządzeń sterujących, przyłącza energetycznego, ogrodzenia i niezbędnej infrastruktury technicznej, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania tej decyzji, dalej w skrócie u.p.z.p.) oraz art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji, dalej w skrócie k.p.a.) o wydaniu powyższej decyzji strony zostały zawiadomione w drodze publicznego obwieszczenia. Od powyższej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. A.P., K.C., P.O., M.R. oraz K.S. wniosły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. SKO na podstawie art. 64 § 1 i 2, art. 136, art. 36 § 2, art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. wezwało w/w osoby do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez wskazanie dowodów na uzasadnienie żądań w nim wskazanych na okoliczność naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów przez organ I instancji oraz na okoliczność niewłaściwej interpretacji przesłanek przez organ I instancji wydania decyzji, sprzecznej z naturą i celem samej decyzji – w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. M.R., w odpowiedzi na powyższe wezwanie SKO podała m.in., iż jak wynika z obwieszczenia Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2020 r., poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia zaniechano badania wpływu budowy na środowisko. Usadowienie przedmiotowego masztu bezwzględnie wymaga wydania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, czego organ nie uczynił, pomimo iż w toku postępowania właściciele działek sąsiednich żądali tego. Jest to inwestycja mogąca wpłynąć na stan ich życia oraz życia mieszkańców całej miejscowości. Organ rozpatrując sprawę winien odnieść się nie tylko do uwarunkowań środowiskowych, ale też do kwestii społecznych oraz aktualnej zabudowy architektonicznej. Pismem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] SKO na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. pozostawiło odwołanie w/w osób bez rozpoznania. W ocenie tego organu nie spełniało ono przesłanek wynikających z art. 53 ust. 6 u.p.z.p., przy czym w odpowiedzi na wezwanie do jego uzupełnienia jedynie M.R. odniosła się do wezwania podając ogólnie, że zaniechano badania wpływu inwestycji na środowisko. Wskazanie zarzutów wymagane przez art. 53 ust. 6 u.p.z.p. nie może mieć charakteru hasłowego, bez oparcia w wynikach opracowań, które by te zarzuty wsparły. Jak wynika z art. 63 § 1 k.p.a., wszelkie regulacje dotyczące braków formalnych należy również odnieść do odwołań, przy czym w sytuacji gdy odwołanie dotknięte jest brakami formalnymi, nie znajduje zastosowania art. 134 k.p.a. Konsekwencją nieusunięcia braków formalnych odwołania w wymaganym terminie jest natomiast pozostawienie odwołania bez rozpoznania, co następuje w formie czynności techniczno-procesowej w oparciu o treść art. 64 § 2 k.p.a. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. M.R., K.C., K.S., P.O. oraz A.P. podali, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. M.R. odniosła się do wezwania w imieniu osób zainteresowanych uznając, że jej stanowisko będzie w sprawie wystarczające. W ocenie w/w osób braki formalne odwołania zostały uzupełnione, w związku z czym wnieśli o wszczęcie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] SKO wyjaśniło, iż w przedmiotowej sprawie uznało, że odwołanie nie odpowiada wymogom formalnym przewidzianym dla takiego pisma, wynikającym z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Z tej przyczyny wezwano odwołujących do uzupełnienia braków formalnych odwołania, które jednak nie zostały usunięte i co skutkowało pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. w/w osoby ponownie zwróciły się do SKO o rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, podając m.in., iż zaskarżają całą decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie zgadzają się na w/w inwestycję. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] SKO na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania A.P., K.C., P.O., M.R. oraz K.S. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, iż w rozpoznawanej sprawie osoby skarżące, wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji, nie uczyniły zadość wymogom wskazanym w dyspozycji art. 53 ust. 6 u.p.z.p., a także nie uzupełniły swojego odwołania o brakujące elementy w zakreślonym przez organ odwoławczy terminie. Skutkiem powyższego była niemożność merytorycznego rozpatrzenia odwołania, o czym (jakkolwiek w innej formie) Kolegium informowało osoby wnoszące odwołanie. Czynność prawna (procesowa) polegająca na wniesienie odwołania, dokonana bez zachowania ustawowych wymogów (tu: bez spełnienia wymogów z art. 53 ust. 6 u.p.z.p.) nie wywołuje żadnych skutków procesowych, a tym samym odwołanie takie jest niedopuszczalne, co Kolegium na podstawie 134 k.p.a. było zobligowane stwierdzić. Powyższe postanowienie SKO M.R., K.C., K.S., P.O. oraz A.P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie wszelkich kroków przez organ w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości odnośnie pism stanowiących uzupełnienie braków formalnych odwołania na niekorzyść strony, - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania i rozstrzygnięcie wątpliwości odnośnie pism stanowiących uzupełnienie braków formalnych odwołania na niekorzyść strony, - art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dotyczącej należytego informowania strony poprzez brak stosownych do okoliczność informacji przekazywanych stronom postępowania, poprzez uznanie odpowiedzi stron, jako niewystarczające i brak należytego wyjaśnienia stronie, czego konkretnie organ wymaga od strony, jakiego rodzaju czynności strona ma wykonać – brak przejrzystego poinformowania strony, w jaki sposób ma uczynić zadość żądaniu organu, skoro nie w sposób uczyniony przez stronę, poprzez przekazywanie informacji stronie działającej bez pełnomocnika w sposób skomplikowany, - art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że należy wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, kiedy podstawą do wydanie takiego postanowienia nie może być nieuzupełnienie braków formalnych przez stronę. Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2022 r. W ocenie skarżących nie było podstaw do stwierdzenia przez SKO niedopuszczalności odwołania, chociażby ze względu na ogólne zasady postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniami z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 456/22, II SA/Go 457/22 oraz II SA/Go 458/22 sprawy ze skarg A.P., M.R. oraz K.S. zostały na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi K.C., zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Go 452/22. Z kolei skarga P.O. postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 455/22 została odrzucona. Na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. M.R. oraz K.S. podtrzymały stanowisko procesowe przedstawione we wniesionych skargach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi okazały się niezasadne. Zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2022 r. zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z kolei pozostawienie bez rozpoznania odwołania skarżących (pismo tego organu z dnia [...] września 2021 r.) nastąpiło w oparciu o treść art. 64 § 2 k.p.a. stanowiącego, iż jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przepisie art. 53 ust. 6 u.p.z.p. wprowadzono istotną modyfikację procesową w stosunku do przewidzianej w art. 128 k.p.a. Ten ostatni przepis nie stawia odwołaniu od decyzji praktycznie żadnych wymogów formalnych – odwołanie wniesione na zasadach ogólnych nie musi zawierać szczegółowego uzasadnienia. Dla jego skutecznego wniesienia wystarczy wyrażenie przez stronę niezadowolenia z wydanej decyzji. Jednocześnie art. 128 zdanie trzecie k.p.a. przewiduje, że przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Takim przepisem szczególnym jest art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno zawierać zarzuty odnoszące się do kwestionowanej decyzji. Ponadto w odwołaniu należy określić istotę i zakres żądania stanowiącego przedmiot odwołania. Odwołujący obowiązany jest także wskazać dowody uzasadniające określone w odwołaniu żądanie. Zarzuty przeciwko decyzji należy rozumieć jako wskazanie uchybień uzasadniających żądanie zawarte w odwołaniu, wynikających z przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Z kolei określenie istoty i zakresu żądania oznacza obowiązek wskazania, czy odwołanie dotyczy całej decyzji, jej części, uchylenia czy stwierdzenia nieważności w całości lub części (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd/el. 2019). Skoro art. 53 ust. 6 u.p.z.p. wprowadza wymogi formalne dla odwołania, to jeżeli odwołanie nie czyni zadość tym wymogom, organ obowiązany jest wówczas wezwać stronę wnoszącą odwołanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. strony wnoszące odwołanie zostały wezwane do uzupełnienia jego braków formalnych. Nieusunięcie braków formalnych odwołania określonych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. skutkuje pozostawieniem odwołania bez rozpoznania (por. wyroki NSA z 21 października 2008 r., II OSK 1268/07 oraz z 10 grudnia 2008 r., II OSK 1568/07; wyrok WSA w Poznaniu z 11 grudnia 2019 r., IV SA/Po 219/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki rygor nadano również powyższemu wezwaniu. Odwołanie, którego braków formalnych nie usunięto, nie wszczyna bowiem postępowania odwoławczego (por. przykładowo wyroki NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1269/13, z 20 sierpnia 2015 r., I OSK 2792/13, z 14 stycznia 2016 r., I OSK 1049/14). Należy przy tym mieć na uwadze, że istota niniejszej sprawy ogranicza się do kontroli zgodności z prawem aktu wydanego po pozostawieniu odwołania bez rozpoznania (co znalazło wyraz w piśmie SKO z [...] września 2021 r.), a mianowicie postanowienia tego organu z dnia [...] lutego 2022 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to zostało wydane po skierowaniu przez skarżących do Kolegium kolejnego już pisma (z [...] stycznia 2022 r.), w którym domagali się oni zajęcia przez ten organ stanowiska w sprawie co do jej meritum. W piśmie tym podnieśli oni m.in., iż zwracają się o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również iż zaskarżają decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wobec takiego sformułowania żądań zawartych w tym piśmie, co było w istocie równoznaczne z ponowieniem odwołania od wymienionej decyzji Wójta Gminy, wydanie przez SKO postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. należy uznać za właściwą i odpowiednią reakcję procesową na owo ponowione odwołanie z [...] stycznia 2022 r. W ten właśnie sposób należy w ocenie Sądu odczytywać zaskarżone postanowienie – tzn. jako reakcję procesową na ponowione w dniu 27 stycznia 2022 r. odwołanie od decyzji organu I instancji, przy czym postanowienie to nie odnosiło się do pierwotnego odwołania z [...] czerwca 2021 r. Nie zostało to wprawdzie wyrażone wprost w uzasadnieniu tego postanowienia, jednakże nie było to uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, gdyż samo rozstrzygnięcie było zdaniem Sądu prawidłowe. Odnotować przy tym należy, iż według stanowiska Kolegium, przedstawionego w końcowym fragmencie odpowiedzi na skargę, w sytuacji domagania się przez skarżących – po raz trzeci z kolei – rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy, niezasadnym byłoby informowanie skarżących po raz trzeci, że Kolegium pozostawiło ich odwołanie bez rozpoznania. Należy również zwrócić uwagę na inną istotną w niniejszej sprawie okoliczność, a mianowicie iż z uwagi na omówiony wyżej przedmiot zaskarżenia, kontrola sądowa w niniejszej sprawie nie obejmowała prawidłowości pozostawienia przez organ bez rozpoznania, w oparciu o treść art. 64 § 2 k.p.a., odwołania z dnia [...] czerwca 2021 r. od decyzji organu I instancji. Innymi słowy, w niniejszej sprawie Sąd nie wypowiadał się co do prawidłowości uznania przez Kolegium, iż wynikające z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. wymogi formalne odwołania z dnia [...] czerwca 2021 r. nie zostały spełnione. Jeżeli intencją skarżących jest, aby sąd administracyjny zbadał, czy organ odwoławczy zasadnie i zgodnie z prawem zastosował wobec tego odwołania art. 64 § 2 k.p.a., mogą to uczynić w drodze ewentualnej skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym przedmiocie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem, iż w sytuacji zastosowania przez organ art. 64 § 2 k.p.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2), która powinna być poprzedzona wniesionym do SKO ponagleniem na podstawie art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi podlegały oddaleniu.