II SAB/Łd 88/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. z siedzibą w J. na bezczynność Dyrektora S. w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 14 lutego 2022 roku; 3. zasądza od Dyrektora S. w Ł. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia K. z siedzibą w J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 15 marca 2022 r. Stowarzyszenie "K." z siedzibą w J. (zwane dalej: "Stowarzyszeniem") zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Dyrektora S. w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 14 lutego 2022 r.; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami pocztowymi (6,30 zł za list polecony); 4) wymierzenie organowi grzywny w razie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że 14 lutego 2021 r. złożyło wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres e-mail [...]@[...].[...].pl poprzez przekazanie: 1. kopii statutu szkoły; 2. adresu strony BIP organu (szkoły). Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano przesłanie na adres mailowy [...]@[...].org. Następnie 10 marca 2022 r. Stowarzyszenie wysłało do organu ponaglenie, które nie przyniosło żadnego skutku. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor S. w Ł. wniósł o oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej. Organ przyznał, że Stowarzyszenie 14 lutego 2022 r. zwróciło się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. statutu Szkoły oraz adresu strony BIP Szkoły. Następnie Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność z 15 marca 2022 r., która wpłynęła do organu 21 marca 2022 r. Organ, niezwłocznie, po przedłożeniu skargi udostępnił żądaną informację publiczną pismem z 23 marca 2022 r., jednakże omyłkowo, nie przekazał przedmiotowej skargi wraz z aktami sprawy do Sądu, zakładając, że "załatwienie" sprawy zwalnia z obowiązku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi administracyjnemu. Dalej Stowarzyszenie wniosło o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie, w ustawowo przewidzianym terminie, skargi na bezczynność. Postanowieniem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SO/Łd 3/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wymierzył organowi grzywnę. Organ wyjaśnił, że uchybił ustawowemu terminowi i nie przekazał skargi wraz z aktami sprawy tut. Sądowi. Jednakże, było to działanie niezawinione. W ocenie organu, rozpatrzenie wniosku pozytywnie i udostępnienie żądanej informacji, nie obligowały do przekazania skargi. Organ dodał, że zachowanie Stowarzyszenia jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i jako takie nie zasługuje na ochronę prawną. Przede wszystkim, Stowarzyszenie żądało informacji, które są powszechnie dostępne, za pośrednictwem Internetu. Następnie, Stowarzyszenie przedłożyło wniosek o ukaranie organu w związku z bezczynnością, w sytuacji, gdy de facto otrzymało żądane informacje. Pismem z 14 lipca 2022 r. Stowarzyszenie wyjaśniło, że podtrzymuje skargę, uważając ją za zasadną, gdyż w momencie jej złożenia organ pozostawał w stanie bezczynności. Ten stan trwał mimo wysłania ponaglenia, kolejnej skargi na bezczynność, a nawet mimo wysłania wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność do Sądu. Organ co prawda 23 marca 2022 r. (data nadania listu) udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ramach odpowiedzi na skargę przesłanej do Skarżącego, jednak o ile podano w niej adres (link) do statutu szkoły, to nie wspomniano ani słowa o adresie strony BIP szkoły. Skarżące Stowarzyszenie wskazało, także że, udostępnienie informacji miało nastąpić drogą mailową, a odpowiedź wysłano pocztą. Stowarzyszenie zwróciło także uwagę na to jak długo organ zwlekał z odpowiedzią na wniosek (w zakresie pkt 2). Organ mimo otrzymania wniosku 14 lutego 2022 r. oraz otrzymania 21 marca 2022 r. skargi na bezczynność w tym zakresie (z którą organ się zapoznał, gdyż udzielił na nią odpowiedzi), zwlekał z udzieleniem odpowiedzi na wniosek aż do 7 lipca 2022 r. W ocenie skarżącego takie działanie stanowiło rażące naruszenie prawa. W ocenie Stowarzyszenia błędne jest stanowisko organu, że w związku z uwzględnieniem skargi nie było konieczności przekazywania skargi do sądu, zaś działania skarżącego są niezgodne z zasadami współżycia społecznego oraz że wniosek dotyczył informacji powszechnie dostępnym w Internecie. Po pierwsze, złożenie skargi i jej podtrzymanie aż do momentu udzielenia odpowiedzi było naturalnym działaniem mającym spowodowanie, by organ zaprzestał ignorowania obowiązku udzielenia odpowiedzi na wniosek. Po drugie, BIP szkoły nie był łatwy do znalezienia w Internecie (o ile w ogóle istniał), w szczególności nie było do niego odnośnika na stronie szkoły. Statutu tym samym nie udało się znaleźć w BIP, gdzie powinien się znajdować. Tym samym wniosek o udostępnienie informacji był jak najbardziej uzasadniony i nie stanowił żadnego naruszenia prawa poprzez wnioskowanie informacji powszechnie dostępnych. Jednocześnie Stowarzyszenie odstąpiło od wniosku o zasądzenie kosztów pocztowych (6,50 zł za list polecony, którym wysłano skargę na bezczynność), gdyż te zostały zwrócone przy okazji pisma organu z 23 marca 2022 r. Pismem z dnia 5 października 2022r., Stowarzyszenie potwierdziło, że otrzymało informację dotyczącą adresu BIP szkoły w dniu 7 lipca 2022r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów możliwe było na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi jest bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dodać przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. W dalszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje jej treść i charakter. Skarga w sprawie niniejszej zarzuca bezczynność organu – Dyrektora S. w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z 14 lutego 2022 r. (przesłanym organowi drogą elektroniczną) wnioskowała strona skarżąca. Strona skarżąca w piśmie z dnia 14 lutego 2022 r. wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w postaci wskazania gdzie jest na stronach internetowych kopia statutu szkoły oraz adres strony BIP organu (szkoły).: Strona skarżąca wniosła o udostępnienie powyższej informacji w postaci elektronicznej na podany we wniosku adres poczty mailowej. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor S. w Ł. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art.4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który wskazuje, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie jest również przedmiotem sporu okoliczność, że dane związane z udzieleniem informacji o statucie szkoły oraz BIP-ie organu są informacją publiczną. Reasumując, wniesione przez stronę skarżącą żądanie stanowiło bezspornie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a co do zasady organ miał obowiązek jej udostępnienia. W sprawie zasadniczą okolicznością jest fakt, że do dnia otrzymania przez organ skargi Stowarzyszenia a nawet później, organ nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej. Dopiero pismem z dnia 7 lipca 2022 r. organ udzielił stronie skarżącej pełną odpowiedzi, w formie o jaką prosiło Stowarzyszenie tj. wskazał adres statutu szkoły oraz BIP-u emailem. Przy czym należy zauważyć, że częściowa odpowiedź na wniosek została udzielona pismem nadanym 23 marca 2022r.(list polecony). Ustalenie powyższe ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wniosek strony skarżącej z dnia 14 lutego 2022 r. został załatwiony w pełni pismem (e-mailem) z dnia 7 lipca 2022 r., zatem już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (co miało miejsce 21 marca 2022 r.) i po upływie czternastodniowego przewidzianego przez ustawodawcę terminu (art. 13 u.d.i.p.). Ustalenie powyższe uprawnia do przyjęcia, że na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności. Tenże stan bezczynności organu ustał jednak poprzez wystosowanie do wnioskodawcy pisma z dnia 7 lipca 2022 r. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1); jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Powyższe terminy dotyczą każdej formy załatwienia wniosku - a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb dostępu. Innymi słowy, dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on obowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. W takim przypadku pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku (organ) od zarzutu bezczynności. Wskazane okoliczności czyli udzieleni informacji w dniu 7 lipca 2022r. skutkują uznaniem, że skarga na bezczynność w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej, jest bezprzedmiotowa. Z tego powodu postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania do udostępnienia informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe, co uprawnia do umorzenia postępowania w tym zakresie. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. II SAB/Sz 34/13). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Na gruncie niniejszej sprawy, przypomnieć należy, że strona skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do organu 14 lutego 2022 r. Pismem z dnia 23 marca 2022 r. organ udzielił niepełnej odpowiedzi na wniosek, a pismem z dnia 7 lipca 2022r. organ udzielił pełnej informacji w formie o jaką wnioskowało stowarzyszenie. Z zestawienia dat wynika, że wniosek strony skarżącej oczekiwał pół roku na załatwienie. Z wyjaśnień organu – jak wskazano – wynika, że zwłoka nie była zamierzonym działaniem organu, a wynikiem uznania omyłkowo, że odpowiedź w formie listu poleconego jest wystarczająca na żądane pytania, stąd – w ocenie Sądu – bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Termin udostępnienia informacji publicznej został przez organ przekroczony, jednak Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że działanie to nie było zamierzone. Konkludując, Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (punkt pierwszy sentencji wyroku). W punkcie drugim sentencji wyroku umorzył postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jednocześnie, jak w pkt III wyroku o kosztach postępowania.