II GSK 137/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Rz 605/08 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Rz 605/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., po rozpoznaniu skargi S. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Sąd przyjął za miarodajne następujące ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił S. M. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Powodem odmowy był między innymi fakt, że na jednej z działek (oznaczonej literą H) znajdują się drzewa i krzewy. Organ stwierdził, że powyższa działka nie kwalifikuje się do przyznania płatności. Następnie wyjaśnił, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną podczas kontroli wyniosła 36,47% i dlatego należało wnioskodawcy odmówić przyznania płatności. W odwołaniu od powyższej decyzji strona między innymi zwróciła uwagę, że drzewa i krzewy znajdujące się na działce nr 715/20, oznaczonej literą H, nie mogą być usunięte ponieważ znajdują się pod ochroną konserwatora przyrody. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu 5 i 8 grudnia 2007 r., która objęła całe gospodarstwo rolne S. M., wykazała, że powierzchnia działek rolnych A, B, C, D i H zadeklarowana we wniosku jest większa od powierzchni stwierdzonej faktycznie podczas kontroli, ponadto na działkach E i F nie prowadzono działalności rolniczej, działka D nie była koszona w 2007 r., a na działce H znajdują się drzewa, krzewy oraz trawnik – co nie kwalifikuje się do płatności. Organ wyjaśnił, że rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego i kwalifikujące się do objęcia płatnościami, jeżeli m.in. utrzymuje on wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, które określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie rodzaj i wielkość stwierdzonych nieprawidłowości powoduje odmowę przyznania płatności do gruntów rolnych, bowiem w sytuacji, gdy w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem przekracza 30% wyznaczonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. S. M. zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 dziewięć działek rolnych o łącznej powierzchni 29,00 ha, następnie na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej stwierdzono, iż powierzchnia działek rolnych wynosi 21,25 ha. Wyliczenie procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku przez S. M. a stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wniosku wyniosło 36,47%, co uzasadniło odmowę przyznania jednolitej płatności obszarowej. Organ odwoławczy zauważył również, że jeżeli nie są spełnione warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, to tym samym nie są spełnione warunki do przyznania płatności uzupełniających. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uwzględniając skargę wyjaśnił, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy część działki H, na której znajdują się drzewa, kwalifikowała się do dopłat. W ocenie Sądu kwestia ta nie jest należycie wyjaśniona, § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. zawiera wyjątek, którego organy nie powołują. Z cytowanego § 4 pkt 1a wynika, że grunty rolne, o których mowa w § 1 nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem drzew i krzewów niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Skarżący podnosi, iż drzewa na działce H znajdują się pod ochroną konserwatora przyrody i nie mogą być wycięte. Są to drzewa duże, między którymi można manewrować sprzętem rolniczym. Do okoliczności tej organ w ogóle nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji, mimo że producent rolny przedłożył wraz z odwołaniem decyzję Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2008 r., z której wynika, że na działce nr 715/2 położonej w Ł. S. występują skupiska drzew i krzewów mających charakter parku zabytkowego. Jest to park podworski – przypałacowy, pomnik przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie orzeka on merytorycznie, a tylko bada legalność zaskarżonych decyzji i nie może stwierdzić czy drzewa na działce H spełniają warunki, o których mowa w § 4 pkt 1a, czyli są drzewami niepodlegającymi wycięciu zgodnie z przepisami ochrony przyrody. Okoliczności tej w toku postępowania odwoławczego organ nie wyjaśnił. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj.: – § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U Nr 46, poz. 306) poprzez przyjęcie, że grunty porośnięte drzewami i krzewami będącymi pomnikami przyrody, podlegającymi ochronie konserwatora zabytków mogą stanowić działkę rolną uprawnioną do dopłat obszarowych do gruntów rolnych, a organy rozstrzygające sprawę winny wyjaśnić czy drzewa te podlegają wycięciu i czy można między nimi manewrować sprzętem rolniczym; – art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków (Dz.U. Nr 10, poz. 76 ze zm.), poprzez przyjęcie, że działka położona w Ł. S. o numerze ewidencyjnym 715/21, pomimo iż w części porośnięta jest drzewami i krzewami mającymi charakter parku zabytkowego, jest w całości działką rolną. W uzasadnieniu podano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż kwestionowana część działki ewidencyjnej o nr 715/21 jest działką rolną. Przy rozstrzyganiu sprawy organy orzekające brały pod uwagę treść decyzji Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2006 r., zgodnie z którą część działki ewidencyjnej nr 715/21 oznaczona jest symbolem Lz-Ps co według obowiązującego Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) oznacza: Lz grunty zadrzewione i zakrzaczone, a Ps symbol odpowiedniego użytku gruntowego stanowiącego część składową klasy gleboznawczej gruntu. W ocenie organu, ustalono w sposób wyczerpujący, iż część działki H to skupiska drzew i krzewów oraz, że ma ona charakter parku zabytkowego gdzie może być prowadzona działalność z zakresu ochrony przyrody, czyli nie może być prowadzona działalność rolnicza. Organy orzekające nie miały obowiązku badania czy drzewa i krzewy podlegają wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Usunięcie drzew i krzewów podlegających ochronie przyrody dokonywane jest na wniosek właściciela nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej i za zgodą wojewódzkiego konserwatora zabytków po spełnieniu odpowiednich warunków. Uzyskanie takiej decyzji nie oznaczałoby, iż sporna część działki nr 715/21 automatycznie stała się gruntem rolnym. Ustalenia organów orzekających w przedmiotowej sprawie były prawidłowe. Wyłączona z płatności część działki nr 715/21 bezspornie nie jest działką rolną na której prowadzona jest działalność rolnicza. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci dwóch przepisów - § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 46, poz. 306), zwanego dalej rozporządzeniem MRiRW i art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych, oraz ewidencji wniosków (Dz.U. Nr 10, poz. 76), zwanej dalej ustawą o krajowym systemie ewidencji, okazały się nietrafne. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Zatem do szczegółowego rozważenia pozostały zarzuty kasacyjne przytoczone wyżej, a ustalenia faktyczne będące podstawą rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, które nie były kwestionowane, należało przyjąć przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej jako obowiązujące. Sąd I instancji ustalił na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2008 r., że na działce nr 715/21, położonej w Ł., wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego skarżącego, występują skupiska drzew i krzewów mające charakter parku zabytkowego; jest to park podworski - przypałacowy, pomnik przyrody. Sąd stwierdził, że nie może przesądzić, czy drzewa na tej działce spełniają warunki, o których mowa w § 4 pkt 1a rozporządzenia MRiRW, czyli są drzewami niepodlegającymi wycięciu zgodnie z przepisami ochrony przyrody. Zdaniem Sądu I instancji okoliczności tej w toku postępowania odwoławczego organ nie wyjaśnił, a okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z przepisem § 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem drzew i krzewów niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Dlatego też ustalenie, że drzewa i krzewy, którymi porośnięta jest przedmiotowa działka, nie podlegają wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody (vide: decyzja Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2008 r.) ma bardzo istotne znaczenie dla przyjęcia, że przez samo pozostawienie tych drzew i krzewów na spornej działce, nie straciła ona charakteru gruntu rolnego podlegającego płatnościom do gruntów rolnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW jest jasny, precyzyjny i nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji nie powinno zatem nastręczać wątpliwości w sytuacji, kiedy brak było w zaskarżonej decyzji dokładnych ustaleń odnośnie charakteru drzewostanu znajdującego się na spornej działce. W tych warunkach zarzut naruszenia przepisu § 4 rozporządzenia MRiRW poprzez przyjęcie, że grunty porośnięte drzewami i krzewami będącymi pomnikiem przyrody podlegającym ochronie konserwatora przyrody, mogą stanowić działkę rolną uprawnioną do dopłat obszarowych do gruntów rolnych, należało uznać za chybiony. Nie mógł być uwzględniony również drugi zarzut skargi kasacyjnej - naruszenia przepisu art. 3 ust. 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji, poprzez przyjęcie, że działka położona w Ł. S. nr 715/21, pomimo iż w części porośnięta jest drzewami i krzewami mającymi charakter parku zabytkowego, jest w całości działką rolną. Przepis ten odsyła jedynie do słowniczka użytych w ustawie określeń, do art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 z późn. zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3 t. 44 str. 243 z późn. zm.) i dodatkowo precyzuje powierzchnię – minimum 0,1 ha. Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował tego przepisu i nawet go nie rozważał, a zatem nie mógł go naruszyć. Nie można postawić Sądowi także zarzutu niezastosowania tego przepisu mimo ewentualnej potrzeby jego rozważenia, a w szczególności tych przepisów rozporządzenia (WE), do których art. 3 ust. 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji odsyła, a konkretnie art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gdyż ten ostatni przepis wprawdzie podaje definicję działki rolnej jako obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw, ale definicja ta nie stoi w sprzeczności z definicją gruntów rolnych zawartą w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm, zastosowaną przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną organ w zasadzie nie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R., że przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW nie mógł w ogóle mieć w niniejszej sprawie zastosowania, a jeśli nawet można by tego rodzaju zarzut wywieść z uzasadnienia skargi kasacyjnej, to byłby on całkowicie błędny. Należy podkreślić, że omawiany przepis rozporządzenia został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217) i niewątpliwie rozporządzenie MRiRW dotyczy bezpośrednio płatności do gruntów rolnych. Jeszcze raz należy podkreślić, że przyjmując zgodnie z treścią przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, że grunt rolny może być porośnięty drzewami krzewami niepodlegającymi wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody i nie traci w związku z tym charakteru gruntu rolnego, w konsekwencji podlega płatnościom bezpośrednim do gruntów rolnych, to ustalenie czy drzewa te mogą być wycięte zgodnie z przepisami o ochronie przyrody miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.