II OSK 3895/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 534/19 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r., nr KOC/4657/Ar/18 w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 534/19, oddalił skargę A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r., nr KOC/4657/Ar/18 w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego rozpatrzenia odwołania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej G. w W., decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r., nr 78/PRD/18, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze, podziemnym garażem, wjazdami, wyjazdami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części dz. ew. [...] oraz cz. dz. ew. [...],[...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m.st. W. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej A. tj. A. L., R. S., J. i P. D.1, P. S., M. B.1, J. i S. L., A. T., W. i R. K., P. D.2, M. D., L. J., E. H., J. W., E. U., T. R., M. B.2, S. M., R. J. Pismem z dnia 30 października 2018 r. Kolegium wezwało odwołujących się do wykazania w trybie art. 28 (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") przymiotu strony postępowania do wniesienia odwołania od ww. decyzji. W odpowiedzi wnoszący odwołanie powołali się na przysługujące im prawo własności do wyodrębnionych lokali. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez ww. osoby, decyzją z dnia 21 grudnia 2018 r., nr KOC/4657/Ar/18, umorzyło postępowanie dotyczące rozpatrzenia odwołania. W ocenie Kolegium stroną postępowania w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest nieruchomość wspólna winna być wspólnota mieszkaniowa. Jeśli jednak właściciel lokalu wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, wówczas istnieje podstawa, aby mógł on wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota mieszkaniowa. Zdaniem Kolegium, podniesione przez odwołujących się argumenty nie wskazują na istnienie ich indywidualnego, własnego interesu prawnego w sprawie. Żaden z odwołujących się, pomimo wezwania przez Kolegium, nie wskazał w piśmie, że realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie niekorzystnie tylko i wyłącznie na jego mieszkanie / lokal. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. L. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1. art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w ramach postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy, podczas gdy jest właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego wraz z miejscem postojowym, na które, w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zaniechania wszechstronnej analizy stanu faktycznego, może oddziaływać planowana inwestycja; 2. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy decyzja organu I instancji dotyczy inwestycji planowanej w bezpośrednim kręgu oddziaływania nie tylko na nieruchomość wspólną członków Wspólnoty Mieszkaniowej A., ale także na jego lokal mieszkalny (i pozostałych odwołujących się), w związku z czym istnieje potrzeba ochrony tych lokali przed uciążliwościami, które mogłaby wywołać planowana inwestycja; 3. art. 7 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania oraz brak należytego uzasadnienia przesłanek, które doprowadziły do uznania, że skarżący nie był stroną tego postępowania; 4. art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego przy ocenie braku interesu prawnego skarżącego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu oraz wnioskowanie jedynie na podstawie literalnej treści odpowiedzi skarżącego na wezwanie organu z dnia 30 października 2018 r.; 5. art. 8 i 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady budowania zaufania do organów administracji oraz braku rzetelnego wyjaśnienia sprawy wskutek niewskazania związku przyczynowo – skutkowego między wezwaniem organu a treścią zaskarżonej decyzji, a także z jakiej podstawy materialnoprawnej organ wywodzi brak interesu prawnego skarżącego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W pismach z dnia 26 kwietnia 2019 r. i z dnia 13 maja 2019 r. uczestnik postępowania – Spółdzielnia Mieszkaniowa G. poparł stanowisko organu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu bycia właścicielem lokalu w budynku położonym przy ul. [...] w W. Skarżący jest zatem członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej A., która została uznana za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Sąd oceniając argumenty podniesione przez skarżącego stwierdził, że nie stanowią one o wpływie planowanej inwestycji tylko i wyłącznie na lokal będący jego własnością, a wręcz przeciwnie dotyczą całej nieruchomości sąsiedniej. Tym samym należało uznać, że skarżący nie wykazał istnienia swego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, którego nie można uznać za interes dający mu status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uzupełniająco Sąd wskazał, że eksponowana przez skarżącego kwestia m.in. zapewnienia odpowiedniego dopływu światła do lokalu nie jest rozstrzygana w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w ramach postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy, podczas gdy jest właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego wraz z miejscem postojowym, na które może oddziaływać planowana inwestycja, a tym posiada indywidualny interes prawny, od którego zależy legitymacja strony postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; 2. postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niewykonanie przez Sąd I instancji prawidłowo obowiązku kontroli legalności Decyzji SKO, zaniechanie wszechstronnego rozpoznania skargi i zaakceptowanie stanowiska organu poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ zaniechał zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wskutek powyższego bezzasadne przyjęcie, że: a. skarżący nie wykazał istnienia swego interesu prawnego w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy planowana inwestycja znajduje się w bezpośrednim kręgu oddziaływania nie tylko na nieruchomość wspólną członków Wspólnoty Mieszkaniowej A., ale także na lokal mieszkalny skarżącego A. L., w związku z czym zaistniała potrzeba ochrony tego lokalu przed uciążliwościami, które mogłaby wywołać planowana inwestycja; b. nie istnieją przesłanki uznania skarżącego A. L. za stronę toczącego się postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania – Spółdzielnia Mieszkaniowa G. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy skarżącemu nie przysługiwał status strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Argumenty podniesione przez skarżącego zarówno w uzasadnieniu skargi jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dowodzą, że konsekwencje realizacji planowanej zabudowy będą odnosiły się jedynie do lokalu, który jest jego własnością. Wymienione przez skarżącego zagrożenia: 1) przelewania wody z powierzchni planowanej inwestycji do wpustu w drodze prowadzącej do bram wjazdowych garaży [...] i [...]; 2) utraty stateczności gruntu pod drogą i uszkodzenie nawierzchni drogi, będące konsekwencją wykonania wykopu pod garaże w ramach planowanej inwestycji i w konsekwencji uniemożliwiające wjazd na stanowiska postojowe; 3) przesłaniania budynków [...] i [...] w wyniku wzniesienia planowanej zabudowy – jednoznacznie świadczą o tym, że ich ewentualne zaistnienie dotyczyłoby całych obu wymienionych nieruchomości budynkowych. W takim przypadku interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy przysługuje wspólnocie mieszkaniowej, reprezentowanej odpowiednio przez zarząd bądź zarządcę. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1048): "Właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej." Z kolei w myśl art. 21 ust. 1 tej ustawy: "Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali." Również zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., nie jest zasadny. W skardze kasacyjnej nie określono na czym to naruszenie miałoby polegać. Skarżący ograniczył się bowiem do przywołania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1024/17), w tym do podkreślenia fragmentu: "Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie." Z akt sprawy wynika, że zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami ustawy o własności lokali, za strony przedmiotowego postępowania, oprócz wnioskodawcy, uznano wspólnoty mieszkaniowe budynków [...] oraz [...], położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, albowiem te budynki będą objęte zasięgiem jej oddziaływania. Z przytoczonych wyżej względów zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – jest prawidłowy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.