II SA/Lu 280/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent Radosław Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy W. I. stwierdza nieważność załącznika uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy W. w części obejmującej § 13 ust. 1, § 14, § 15 ust.3 i § 17; II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza. UZASADNIENIE Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Inne w dniu 28 grudnia 2018 r. podjęła uchwałę [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2019 r. poz. 482; dalej także: uchwała). Skargę do Sądu na tę uchwałę, w części obejmującej § 4 uchwały oraz § 1, § 13, § 14, § 15 ust. 3 i § 17 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W., stanowiącego załącznik do uchwały (dalej także: regulamin) złożył Prokurator Rejonowy w C. , wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. Skarżący zarzucił, że uchwała w zaskarżonej części została wydana z istotnym naruszeniem prawa – art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.; dalej: u.u.c.p.) w zw. z art. 87 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 i 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g.), a także § 115, 118, 137 i 135, 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908 ze zm.; dalej: rozporządzenie) i art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.; dalej: k.c.) poprzez: 1. powtórzenie w § 1 ust. 1-6 regulaminu przepisów zawartych w: A. art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p. dotyczących wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; B. art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3b u.u.c.p. dotyczących zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a u.u.c.p. oraz pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami; C. art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p. dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości; - wbrew regulacji zawartej w § 115, 118, 137 i 135 w zw. z § 143 rozporządzenia w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1, 3, 3b i 4 oraz 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p., 2. przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1c u.u.c.p. i art. 144 k.c. poprzez ograniczenie w § 1 ust. 3 regulaminu możliwości przeprowadzenia napraw samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw oraz gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości; 3. przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p. poprzez ustanowienie w § 13 regulaminu całkowitego nakazu prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub mieszańców tej rasy, na smyczy i z założonym kagańcem, bez uwzględnienia cech indywidualnych i sytuacyjnych oraz bez także dookreślenia terenów, na jakich ma się to odbywać. 4. przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p. poprzez ustanowienie w § 14 regulaminu regulacji odnoszącej się do gadów, płazów, ptaków i owadów podczas gdy upoważnienie odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych; 5. przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p. oraz wejście w regulację zastrzeżoną dla prawa sąsiedzkiego unormowaną w art. 144 k.c. poprzez ustanowienie w § 15 ust. 3 regulaminu norm określających usytuowanie uli pszczelich w odległości 10 m od granicy nieruchomości sąsiedniej i 30 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz budynków inwentarskich i dróg publicznych w taki sposób, by nie zakłócały korzystania z sąsiednich nieruchomości; 6. przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p. poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 17 ust. 1 regulaminu obowiązku przeprowadzania deratyzacji na terenie nieruchomości, podczas gdy uprawnienia gminy w tym zakresie odnoszą się tylko do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej prowadzenia, a nie pozwalają na obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości. Prokurator zarzucił też uchwale istotne naruszenie art. 2, 7, 88 ust. 1 Konstytucji, art. 42 u.s.g. i art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) poprzez przyjęcie, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. podczas gdy została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa L. 17 stycznia 2019 r. i przy zachowaniu ustawowego terminu vacatio legis mogła obowiązywać nie wcześniej niż po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. W odpowiedzi na skargę Gmina W., reprezentowana przez Wójta, wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, iż wbrew twierdzeniom Prokuratora zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób istotny, a skarga w części dotyczącej § 4 uchwały jest bezprzedmiotowa, gdyż wyrokiem WSA w Lublinie z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 185/19, stwierdzono już nieważność uchwały w tym zakresie. Na rozprawie reprezentujący stronę skarżącą Prokurator Okręgowy w L. oświadczył, że cofa skargę w części dotyczącej § 4 uchwały oraz w części dotyczącej § 1 pkt 1-6 regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 60 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), skarżący może cofnąć skargę i sąd jest tą czynnością związany. Jednakże sąd uzna cofnięcie za niedopuszczalne, jeżeli zmierzałoby ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W myśl zaś art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. W ocenie składu orzekającego w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na to, iż cofnięcie skargi w części dotyczącej § 4 uchwały oraz w części dotyczącej § 1 pkt 1-6 regulaminu zmierza do obejścia prawa lub spowoduje utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Dlatego też – stosownie do powołanego art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – postępowanie należało umorzyć w tym zakresie. Natomiast skarga w pozostałej części zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w tej części skargi jest dotknięta istotnymi naruszeniami prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności we wskazanej przez Prokuratora części, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 91 u.s.g. Trafnie podniesiono w skardze zarzut przekroczenia przez Rade Gminy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p. poprzez ustanowienie w § 13 regulaminu całkowitego nakazu prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub mieszańców tej rasy – na smyczy i z założonym kagańcem. Wyjaśnić należy, że upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. daje umocowanie Radzie Gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie zaś kwestie wskazane w § 13 regulaminu zostały już uregulowane w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.; dalej: u.o.z.). Z treści art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika wprost zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz, o którym mowa wyżej nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Z § 13 regulaminu nie wynika, by dotyczył on tylko miejsc publicznych, a zatem a contrario ograniczenia z niego wynikające dotyczą także terenów niemających takiego charakteru, co jest prawnie nieuzasadnione. Ponadto wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Normy regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, zaś ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w celu ochrony dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi, a psów ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny w kagańcu prowadzi do niehumanitarnych działań i nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt – psów (zob. wyroki NSA z: 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2541/19 i 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 921/20). Rację ma także Prokurator, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p. wskutek ustanowienia w § 14 regulaminu regulacji nakazującej osobom utrzymującym gady, płazy, ptaki i owady zabezpieczenie przed wydostaniem się tych zwierząt z pomieszczeń, w których są przetrzymywane. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p. odnosi się tylko do zwierząt domowych, a nie odnosi się do zwierząt nieudomowionych, jakimi są wskazane w regulaminie gady, płazy, ptaki i owady, nawet jeśli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Przez zwierzęta domowe rozumie się bowiem zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.). Z tych powodów, choć niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki zwierząt jako zwierzęta domowe, nie może to uzasadniać objęcia normami zaskarżonego aktu prawa miejscowego także posiadaczy tych zwierząt (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1217/20). Poza tym wskazać trzeba raz jeszcze, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p. zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta tak, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone w tej ustawy – ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16). Z przepisu tego wynika, że rada gminy posiada wyłącznie kompetencje do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Tym samym wszelkie normy odnoszące się do miejsc nie mających takiego charakteru nie znajdują umocowania ustawowego i jako takie są nieważne (zob. wyroki WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Gd 435/19 i WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 431/20). Zasadne są również zarzuty strony skarżącej dotyczące przekroczenia upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p. oraz wejścia w regulację zastrzeżoną dla prawa sąsiedzkiego i unormowaną w art. 144 k.c. poprzez ustanowienie w § 15 ust. 3 regulaminu norm określających usytuowanie uli pszczelich w odległości 10 m od granicy nieruchomości sąsiedniej i 30 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz budynków inwentarskich i dróg publicznych w taki sposób, by nie zakłócały korzystania z sąsiednich nieruchomości. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Rada Gminy nie posiada uprawnienia do uszczegóławiania regulacji wynikającej z art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Nakaz ustawienia uli pszczelich w określonej odległości od granicy działki, na jakiej są one posadowione, nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.) nie mieści się określanie odległości posadowienia uli od granic nieruchomości (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/17). Trafnie też zarzucił Prokurator, iż Rada przekroczyła upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p. poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości – w § 17 ust. 1 regulaminu – obowiązku przeprowadzania deratyzacji na terenie nieruchomości. Jak wyjaśnił bowiem NSA w wyroku z 13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3026/14, w świetle art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela. Taki zapis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Przepisy szczególne nie wyłączają możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w każdym czasie. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc art. 94 ust. 1 u.s.g. pozwala na stwierdzenie jej nieważności, pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. W myśl tego przepisu nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził nieważność regulaminu stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 13 ust. 1, § 14, § 15 ust. 3 i § 17, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd umorzył postępowanie – w oparciu o art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł, jak w sentencji.