II SA/Bk 347/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o odroczenie terminu płatności grzywny oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. Spółka Sp. z o.o. Sp. k. w B. (dalej powoływanej jako: "spółka") w niniejszej sprawie jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2022r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] stycznia 2022r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku spółki o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia. U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu 4 stycznia 2022r. M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. z siedzibą w B. zwrócił się do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z wnioskiem o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia, nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] grudnia 2021r. nr [...]. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. pismem z dnia [...] stycznia 2022r. przekazał - w trybie art. 65 § 1 k.p.a. - przedmiotowy wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. stwierdzając, że nie prowadzi postępowania egzekucyjnego wobec ww. Spółki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022r. nr [...] odmówił, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej Spółki z dnia 4 stycznia 2022r. o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia, nałożonej postanowieniem PINB PG w B. z dnia [...] grudnia 2021r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym o charakterze niepieniężnym, jednakże podlega ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych przez naczelnika urzędu skarbowego. Zatem w odniesieniu do grzywny w celu przymuszenia przepis art. 71c § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, będący podstawą złożonego przez skarżącą Spółkę – wniosku, znajdzie zastosowanie dopiero w momencie skierowania należności do egzekucji administracyjnej, tj. z chwilą wystawienia tytułu wykonawczego należności pieniężnej. Tymczasem PINB PG w B. jako wierzyciel nie sporządził jeszcze takiego tytułu wykonawczego, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie jest prowadzona egzekucja należności pieniężnych, o której mowa w art. 71 c § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji PINB PG uznał, że w tych okolicznościach zachodzi uzasadniona podstawa do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca spółka zarzucając mu naruszenie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 71c § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Spółki o odroczenie płatności grzywny przez PINB PG w B., tj. przez organ niewłaściwy w sprawach egzekucji należności pieniężnych. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2022r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, że organ I instancji nie jest organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym (tj. grzywny w celu przymuszenia), a ponadto nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, w którym naczelnik urzędu skarbowego ściągałby przymusowo grzywnę, nałożoną na skarżącą Spółkę na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez PINB PG w B.. W konsekwencji organ II instancji doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie postępowanie z wniosku o odroczenie płatności grzywny w celu przymuszenia nie mogło być wszczęte, albowiem nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, w którym wniosek taki mógłby być rozpatrzony, co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca spółka zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. art. 18 i art. 71 c § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia, a tym samym pozostawanie przez organ w bezczynności z uwagi na nieprzekazanie sprawy właściwemu organowi - naczelnikowi właściwego urzędu skarbowego, podczas gdy zgodnie z utrwalonym stanowiskiem NSA właściwym organem jest Naczelnik Urzędu Skarbowego, a tym samym właściwe było przekazanie przedmiotowej sprawy Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w B.; 2) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i art.107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez: a) brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonego postanowienia, co przejawiało się w szczególności niewyjaśnieniem, na jakiej podstawie organy I i II instancji nie przekazały przedmiotowego wniosku zgodnie z właściwością rzeczową; b) błędne ustalenie stanu faktycznego ukazujące się w twierdzeniu, że skoro organ I instancji nie jest organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym, to ten stan uniemożliwia przekazanie przedmiotowego wniosku właściwemu organowi tj. Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w B., podczas gdy PINB PG w świetle art. 65 § 1 k.p.a. miał prawny obowiązek przekazania wniosku Spółki właściwemu organowi; 3) art. 6 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez działanie niezgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób niebudzący zaufania Skarżącej do organów władzy publicznej, co wyrażało się w bezpodstawnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Spółki o odroczenie terminu zapłaty grzywny w celu przymuszenia i niewykonaniu wynikającego z art. 65 § 1 k.p.a. obowiązku przekazania przedmiotowego wniosku właściwemu organowi - Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. Skarżący zwrócił się ponadto o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy zawisłej przed NSA (sygn. akt: II OSK 591/21) oraz ewentualnie do czasu rozpoznania sporu kompetencyjnego przez NSA sygn. akt II OW 13/22 w zakresie uznania za właściwy organ administracyjny w ramach realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przedmiotowy wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez NSA sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt II OW 13/22 został oddalony odrębnym postanowieniem tut. sądu z dnia 25 maja 2022r. Nadto skarżąca spółka wniosła o dopuszczenie przez sąd dowodów z dołączonych do skargi pism organu nadzoru budowlanego I instancji oraz zbioru stanowisk różnych organów administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, dowodzących - jej zdaniem – braku właściwości organu nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowań i do ingerencji organów nadzoru budowlanego w proces inwestycyjny realizowany w trybie art. 12 specustawy COVID. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 25 maja 2022r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wniosek skarżącej spółki o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez NSA sporu kompetencyjnego zarejestrowanego pod sygn. II OW 13/22, natomiast postanowieniem z dnia 14 czerwca 2022r. zawiesił postępowanie sadowe w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez NSA sporu kompetencyjnego zarejestrowanego pod sygn. III FW 8/22. Spór kompetencyjny w tej ostatniej sprawie zainicjował skierowany do NSA wniosek skarżącej spółki z 13 maja 2022r. o rozstrzygnięcie właściwości rzeczowej organu do stosowania ulgi w spłacie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku charakterze niepieniężnym. Sąd uznał że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku wskazanego wyżej postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zainicjowanego wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 13 maja 2022r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, zarejestrowanego pod sygn. akt III FW 8/22. W przedmiotowym postępowaniu wystąpił bowiem de facto spór kompetencyjny, w którym oba organy uznały się za niewłaściwe rzeczowo do rozstrzygnięcie wniosku skarżącej Spółki z dnia 4 stycznia 2022r. o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia, nałożonej postanowieniem PINB PG w B. z dnia [...] grudnia 2021r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. uznał się za niewłaściwy i pismem z dnia 11 stycznia 2022r. przekazał w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek skarżącej Spółki, zgodnie z właściwością rzeczową, Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. PINB PG postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022r. odmówił z kolei wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej Spółki o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia, które to postanowienie utrzymał w mocy P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2022r., stwierdzając, że PINB PG nie jest organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym, tj. grzywny w celu przymuszenia. W tych okolicznościach sąd doszedł do wniosku, że wynik postępowania zainicjowanego przez skarżącą Spółkę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w B., będzie miał wpływ na prawidłowość oceny zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] października 2022r. postępowanie zostało podjęte albowiem postanowieniem z dnia [...] października 2022r. Naczelny Sąd Administracyjny zarejestrowany pod sygn. III FW 8/22 spór kompetencyjny o wskazanie organu właściwego rzeczowo do rozpatrzenia wniosku inwestora o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym rozstrzygnął w ten sposób, że wskazał Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. jako organ właściwy. W międzyczasie do akt sądowych wpłynęło pismo spółki z 25 października 2022r. informujące, że obowiązek polegający na likwidacji wykopu ziemnego wraz z rozbiórką płyty betonowej został wykonany w związku z czym postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Do ww. pisma skarżąca spółka załączyła wniosek skierowany do PINB PG w B. o anulowanie na tej podstawie nałożonej grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 479 ze zm.), wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zastosowania ulgi w spłacie grzywny stanowiącej środek egzekucyjny o charakterze pieniężnym nałożony w celu przymuszenia inwestora – sprawcy samowoli budowlanej - do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, odpowiada prawu. Rozważania merytoryczne w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019, poz.2325, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie PWINB w B. z dnia [....] marca 2022r. Przechodząc z kolei do podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że przepis art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011r. Nr 6, poz. 18). Przepis ten wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z dnia 7 marca 2013r. sygn. VII SA/Wa 1771/12 (Lex nr 1321646) zastosowanie instytucji określonej w art. 61a §1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też – odwrotnie - dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Analogiczny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 września 2014r. (sygn. akt II SA/Bk 491/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdzając, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku sąd podkreślił, że mimo, iż sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania może wywoływać trudności interpretacyjne, jednakże wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi w nim o przyczyny natury formalnej. Za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a §1 k.p.a. uznano bowiem przykładowo sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej (tezy 1 i 4 komentarza aktualizowanego do art. 61a K.p.a. A. Wróbel, Lex Omega oraz powołane tam orzecznictwo). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (CBOSA). Jak wynika z powyższych rozważań zastosowany w niniejszej sprawie jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przepis art. 61a §1 k.p.a. zapobiega co do zasady wszczynaniu postępowań niedopuszczalnych, które z oczywistych przeszkód natury prawnej, nie mogą i nie powinny się toczyć, przy czym istnienie przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, jest niezależną od braku statusu strony u osoby wnoszącej podanie, przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania. Brak zatem właściwości organu do załatwienia danej sprawy przy braku możliwości przekazania tej sprawy właściwemu organowi (przepisy prawa nie przewidują odesłania sprawy organowi, który już stwierdził swą niewłaściwość) stanowi przedmiotową przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W świetle przesądzonego przez NSA w sprawie o sygn. III FW 8/22, sporu kompetencyjnego co od właściwości organu do rozpoznania wniosku skarżącej spółki o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] grudnia 2021r. nr [...], bezsporny jest, że właściwym organem do załatwienia wniosku spółki był Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B., a nie organ nadzoru budowlanego I instancji. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia NSA w sprawie o sygn. III FW 8/22 w świetle art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, z zastrzeżeniem § 2 -8. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w art. 19 § 2-7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdzie ustawodawca wymienił inne organy, które w określonym zakresie mogą prowadzić egzekucję należności pieniężnych. Niemniej jednak w żadnym z tych przepisów powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie został wymieniony jako organ egzekucyjny. W tych okolicznościach odmowa wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego była jak najbardziej trafna, stąd też zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Oddaleniu skargi nie stoi na przeszkodzie fakt, że spór kompetencyjny rozstrzygnięty został na wniosek strony a nie z inicjatywy organu nadzoru budowlanego, któremu naczelnik urzędu skarbowego błędnie przekazał wniosek inwestora o zastosowanie ulgi w zapłacie środka egzekucyjnego o charakterze pieniężnym. Również zmiana okoliczności sprawy tj. deklarowane przez skarżącą spółkę wykonanie obowiązku likwidacji wykopu ziemnego wraz z rozbiórką płyty betonowej, nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Zaskarżony akt organu administracji podlega bowiem kontroli sądowej poprzez pryzmat stanu faktycznego i prawnego z daty jego podjęcia. Późniejsze zdarzenia prawne mogą potwierdzać lub nie prawidłowość działania organu ale nie są bezwzględnym determinantem wyniku oceny sądu. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się zaś do dokumentów dołączonych do skargi należy stwierdzić, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem dotyczą etapu nadzorowania przebiegu robót budowlanych prowadzonych z powołaniem się na przepisy specustawy COVID, a nie do etapu stosowania środka egzekucyjnego nałożonego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku likwidacji samowoli budowlanej, przesądzonego ostateczną decyzją, od 7 lipca 2022r. już prawomocną (vide: wyrok NSA z 7 lipca 2022r. sygn. II OSK 1945/21).