I OSK 2044/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.R od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1776/18 w sprawie ze skargi C.R na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2018r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1776/18 oddalił skargę C. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2017 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1972 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcela [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców F. P. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł C. R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Powołując się na przepis art. 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 13 w zw. z art. 173 w zw. z art. 174 w zw. z art. 176 i 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) zaskarżył wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania: • art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94, powoływanej jako ustawa lub u.z.t.w.n.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, powoływanej jako k.p.a.) w ten sposób, że na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu 13 października 1972 r. nieobecny był biegły sądowy wykonujący opinię w sprawie wyceny nieruchomości w sytuacji, gdy wywłaszczani właściciele nieruchomości kwestionowali wysokość ustalonego odszkodowania, a które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia, albowiem nieobecność biegłego - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - stanowi naruszenie prawa, a nieobecność biegłych gdy strona kwestionuje opinię biegłego stanowi naruszenie prawa w stopniu rażącym; • art. 15 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z art. 16 w zw. z art. 8 i art. 6 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] maja 1969 roku mogła stanowić podstawę do wywłaszczenia w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy z treści tejże decyzji wynika wprost, iż traci ona ważność w razie nieprzystąpienia do budowy w ciągu lat trzech od jej wydania, a jak ustalono budowa rozpoczęła się w 1977 roku, czyli po 8 (!) latach od jej wydania, a które to naruszenie miało charakter rażący albowiem już w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej ([...] października 1972 roku), decyzja lokalizacji szczegółowej zgodnie z jej treścią była nieważna; • art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa z 1972 roku odpowiada przepisom prawa nawet określając wywłaszczany podmiot w sposób ogólny, w sytuacji, gdy zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, w sytuacji, gdy właściciele gruntu wywłaszczanego zostali ustaleni, niedopuszczalne jest określanie wywłaszczanego podmiotu w sposób ogólny, a które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia, albowiem doprowadziło do oddalenia wniosku skarżącego, mimo rażącego naruszenia prawa; • art. 22 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że opinia biegłego jest prawidłowa, w sytuacji, gdy przepisy na podstawie których dokonano wyceny nieruchomości utraciły ważność ok. 1,5 miesiąca po jej sporządzeniu (24 lipca 1972 roku weszło w życie zarządzenie Ministra Rolnictwa w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, a opinię sporządzono 7 czerwca 1972 roku) i w momencie wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia 27 października 1972 roku, opinia ta była już nieaktualna, a które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem doprowadziło do oddalenia wniosku skarżącego; • art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa z 1972 roku odpowiada przepisom prawa, w sytuacji gdy decyzja ta nie odpowiada warunkom formalnym, albowiem nie określono w niej daty wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, a które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia, albowiem doprowadziło do oddalenia wniosku skarżącego, mimo wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1972 r., nr [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID–19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 7 lipca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Dlatego obowiązkiem strony jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności dotyczących konstrukcji i podstaw kasacyjnych, wprowadzono przymus adwokacko-radcowski w celu zapewnienia stronie niemającej odpowiedniego przygotowania prawniczego możliwość skutecznego wniesienia tak sformalizowanego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna formuje zarzuty w taki sposób jakby przedmiotem zaskarżenia nie był wyrok WSA lecz decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zarzuca naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz nie wiąże ich z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w oparciu o które orzekał Sąd Wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny, przyjął jednak, że wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowi przytoczenie podstaw kasacyjnych i nakłada, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała pełnego składu Sędziów NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, dostępna w internecie). Odmawiając słuszności podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom zaakcentować na wstępie należy, że podstawą zastosowania sankcji nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa rozumiane jako zastosowanie przepisu prawa wbrew założonemu w tym przepisie hipotetycznemu stanowi faktycznemu, przy wyłączeniu dopuszczalności wykładni rozszerzającej. Wypracowane, zgodne stanowisko doktryny i judykatury jednomyślnie przyjmuje, że rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (por. Glibowski K. (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2015 r., s. 791). Rażące naruszenie prawa w takim wypadku jest więc wyraźne, bezsporne, oczywiste, powstałe zaś w jego wyniku skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Charakter postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji wymuszał zatem przyjęcie odpowiedniej optyki, szczególnego podejścia do sprawy, które znacząco różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, w tym przypadku – w oparciu o przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Szczegółowo odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości powiązanych z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 21 i 22 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podnoszony w kontekście nieobecności biegłego na rozprawie w sytuacji, gdy wywłaszczani właściciele nieruchomości kwestionowali wysokość ustalonego odszkodowania. Przepis art. 21 u.z.t.w.n. wymaga, by odszkodowanie ustalone było na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych (...). Przepis ten nie wymaga więc obecności biegłego, a jedynie wysłuchanie jego opinii. Zważyszy na ściśle określony sposób obliczania wysokości odszkodowania w przepisach rozporządzenia oraz stosowne oświadczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej o zaliczeniu nieruchomości do I okręgu gospodarczego, w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 1972 r. biegły dokonał przemnożenia powierzchni nieruchomości przez cenę za m.kw. uzasadniając szczegółowo przyjętą wartość jako gruntu rolnego I klasy w strefie miejskiej. Opinia ta, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie staciła na aktualności wskutek zmiany przepisów zarządzenia, bowiem akt, który stanowił dla biegłego podstawę przyjętych wartości, a utracił moc (zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych M.P.1969.53.424) i nowy, który wszedł w życie po wydaniu opinii, a przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej (zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych M.P.1972.39.217) ustalały cenę na tym samym poziomie jaki przyjął biegły, tj. [...] zł za 1 ha. To, że spadkobiercy właścicielki nieruchomości, kwestionowali wysokość odszkodowania i żądali nieruchomości zamiennej nie mogło mieć znaczenia, właśnie z uwagi na fakt, że wartość gruntu opierała się na urzędowych stawkach, określonych w zarządzeniu. Stąd, brak biegłego na rozprawie administracyjnej, nie mógł mieć wpływu na wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji. Z kolei termin zapłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 3 u.z.t.w.n. został w decyzji określony przez odesłanie do trybu przewidzianego art. 12 ust. 2 ustawy, który stanowił, że suma odszkodowania (...) płatna jest do wysokości kwoty [...] zł w terminie wskazanym w ust. 1 (najpóźniej trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia o odszkodowaniu); nadwyżka ponad tę kwotę płatna jest w równych ratach rocznych nie przekraczających [...] zł. Stąd, zarzut sformułowany jako naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 3 u.z.t.w.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. też nie mógł być uwzględniony. Decyzja wywłaszczeniowa określała jako uprawnionych do otrzymania odszkodowania dotychczasowych właścicieli, a skierowana została do osób wymienionych z imienia, nazwiska i adresu. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu art. 22 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy. Prawidłowo WSA ocenił, iż weryfikowane w trybie nadzoru orzeczenie zawierało wszystkie elementy wymagane przepisem art. 22 ust. 1 ustawy, w szczególności, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy. Nie sposób zaś odnieść się do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 3 u.z.t.w.n., gdyż tak określona jednostka redakcyjna w ogóle nie występuje w ustawie. Art. 23 u.z.t.w.n. nie jest bowiem podzielony na ustępy i punkty, a z jego treści wynika, że jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości. W decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1972 r. wskazano jako osoby uprawnione do wypłaty odszkodowania "spadkobierców P.F.". W rozdzielniku tejże decyzji wpisano W.P. (ze wskazaniem adresu zamieszkania) oraz J.P. (również podając adres zamieszania). Osoby te uczestniczyły też w poprzedzającej wydanie decyzji rozprawie administracyjnej z [...] października 1972 r., podczas której zabierały głos. W protokole z rozprawy zawarte jest oświadczenie J.P., "że jego matka F.P. zmarła. Prawo do spadku zostało stwierdzone przez Sąd, na podstawie postanowienia dziedziczą J. P. i jego siostra W. Na dzisiejszej rozprawie nie przedstawia do wglądu postanowienia." Z akt sprawy nie wynika, by w postępowaniu wywłaszczeniowym W. P. i J. P. przedstawili organowi prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego w [...] Wydział Niesporny z [...] lutego 1957 r. sygn. akt [...]. W księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości figurowała F.P. jako właścicielka. W tej sytuacji, dokonanie opisowego określenia osób uprawnionych do odszkodowania jako "spadkobierców F.P.", gdy w zakresie tego "pojęcia" mieszczą się jedynie uczestniczący w postępowaniu wywłaszczeniowym W. P. i J. P., nie stanowiło podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, co prawidłowo ocenił sąd pierwszej instancji. Nieusprawiedliwiony pozostaje też zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.z.t.w.n. w zw. z art. 16, art. 8, art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powołanych przepisów w tym, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, 27 października 1972 r., decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1969 r. utraciła moc i nie mogła stanowić podstawy do wywłaszczenia. Bowiem, z jej treści wynikało, iż traci ważność w razie nieprzystąpienia do budowy w ciągu lat trzech od jej wydania. Powołany art. 15 w ust. 2 i 3 ustawy mówi o tym co powinienen zawierać wniosek wywłaszczeniowy, a wskazane przepisy k.p.a. zawierają podstawowe zasady procedury administracyjnej dotyczące trwałości decyzji administracyjnych (art. 16) praworządności (art. 6) oraz zaufania do władzy publicznej (art. 8). Mimo, że zarzut ten jest niespójny wewnętrznie i nie zawiera uzasadnienia naruszenia powołanych przepisów, to podkreślić należy, iż WSA oceniał kwestię ważności decyzji o lokalizacji szczegółowej w kontekście przepisów zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25, poz. 129) i nie znalazł podstaw do kwestionowania jej ważności. NSA podziela tę ocenę, na co pozwala analiza przepisów powołanego zarządzenia. Zgodnie bowiem z treścią § 22 ust. 1 zarządzenia, decyzja o lokalizacji szczegółowej traci ważność, jeżeli: 1) wniosek inwestora o nabycie nieruchomości został ostatecznie załatwiony odmownie, 2) w okresie bieżącego wieloletniego narodowego planu gospodarczego nie przystąpiono do budowy, a inwestycja nie jest zamieszczona w następnym wieloletnim planie gospodarczym, 3) decyzja o lokalizacji ogólnej, wydana dla tej inwestycji, utraciła ważność. Zaś w myśl § 23 zarządzenia, w razie nieprzystąpienia do budowy w ciągu 3 lat od dnia wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej, organ miejscowego planowania przestrzennego może - po zbadaniu sprawy i uzyskaniu wyjaśnień inwestora - decyzję tę uchylić. Na tle tych regulacji Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie skonstatował, iż żaden z warunków przewidzianych powyższymi przepisami nie został spełniony, w szczególności brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu wskazującego, by właściwy organ miejscowego planowania przestrzennego prowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie badania ważności tej decyzji, a następnie by w drodze uznania administracyjnego decyzję tę uchylił, czego wymagał przepis § 23 zarządzenia. W świetle powyższego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znajdowały usprawiedliwienia. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.